Föregående

nummer

Lördag 10 december 2016

6/2013

Tema: Det är inte driftiga entreprenörer som driver den tekniska utvecklingen framåt. Genombrotten görs i statens regi.
Tema i detta nummer:
Den uppfinningsrika staten

En dominerande uppfattning i dag är att det är privata innovatörer, ofta upp­­­backade av riskkapital, som står för innovationerna, medan staten är en trög ­koloss, som saknar förmåga att se framåt och identifiera potentiella vinnare. Det är litet förvånande att en sådan uppfattning fått ett så starkt genomslag, eftersom det är upp­enbart att till exempel militär forskning stått för många av de grundläggande innovationer som senare fått kommersiella tillämpningar.

Apple lyfts ofta fram som sinnebilden för det innovativa företaget, men tekniken som ­används i iPhone bygger nästan uteslutande på försvarsforskning. I synnerhet USA har talat med kluven tunga på denna punkt: retoriken har varit kritisk till statlig inblandning i ekonomin, praktiken har handlat om massivt stöd till forskning och start av nya företag.

I detta tema introducerar Björn Elmbrant två nya böcker som lyfter fram statens betydelse för innovationer i USA, och ekonomhistorikern Lars Magnusson tar sig an frågan om
liknande mönster också finns i Sverige.

Se alla texter

Tema

Den uppfinningsrika staten
Staten sår och kapitalet skördar
Björn Elmbrant

Den dominerande uppfattningen tycks vara att staten är klumpig och byråkratisk och att det är marknadskrafterna som står för innovationerna. Nya böcker ifrågasätter denna uppfattning och pekar på att staten finansierar stora genombrott som näringslivet sedan kommersialiserar. Många av IT-revolutionens pusselbitar, som internet, mikrochips, GPS, röstaktivering och litiumbatterier kommer från försvars­forskning och samma mönster finns inom andra områden. Riskkapitalet dyker upp först när staten tagit de avgörande riskerna och privatiserar vinsterna från satsningar som finansierats med kollektiva medel. Genom att undandra sig skatt, som till exempel Apple har blivit kända för, sågar företagen ner det träd som de själva är grenar på.

Big Government är ett skällsord i delar av USA. De republikanska försöken i kongressen nyligen att skjuta den amerikanska budgeten i sank, en aktion som drevs fram av en liten grupp anhängare till Tea Party-rörelsen, kom visserligen av sig, men dramatiken dyker säkert upp igen.

Där och runt omkring i Europa finns starka krafter som vill att statens roll ska minska, nästan oberoende av vad det handlar om för utgifter. Offentliga tjänster läggs ut på entreprenad. Regeringar slår oavbrutet in nya sparpaket, ibland för att plus och minus behöver gå ihop i statens budget, men inte sällan sker det utifrån tanken att staten bör maka på sig.

För staten är klumpig och byråkratisk, eller hur? Marknaden däremot sägs rymma ett myller av uppfinningsrika entreprenörer. Lämnar man bara fritt spelrum för dem får vi mer dynamik, fler tekniska innovationer och ökat välstånd. Finanskrisen och andra marknadsmisslyckanden på sistone har dock fått en del av oss att fundera på om det verkligen ser ut så här.

En som definitivt anser att det mesta av detta är myter är Mariana Mazzucato, ekonomiprofessor vid universitetet i Sussex. Hon har skrivit boken The Entrepreneurial State. Debunking Public vs. Private Sector Myths, som rejält skakar om våra föreställningar kring hur innovationer skapas. Hennes tes är att utan de forskningsinsatser som staten tidigt gjort skulle till exempel Apple aldrig ha kunnat lansera sin smarta iPhone.

Apples grundare, den numera bortgångne Steve Jobs, hyllas i artiklar och biografier som den store innovatören. Men det är nog inte det han ska hedras för, utan för att han varit en ovanlig nytänkare på att paketera om på ett konsumentvänligt sätt sådant som det amerikanska försvaret redan forskat fram. De flesta iPhoneägare älskar sin telefon för att de kan förflytta sig på displayen med fingret. Men de flesta är okunniga om att det inte är Steve Jobs eller Apples uppfinning, utan att det är det amerikanska försvaret som kommit på finessen.

Många av den digitala revolutionens pusselbitar som internet, mikrochips, GPS, röstaktivering och litiumbatterier har ursprungligen kommit ur försvarsforskning. Men Mazzucato kan också i sin bok visa systematiken i det hela: där företagsam­heten tvekar, handlar staten. Ett slående exempel är just mobiltelefonerna. Pentagon behövde ett telefonsystem vid sidan av det ordinarie via kabel och tråd, så att det gick att ringa varandra även om USA drabbats av ett kärnvapenanfall. Försvaret kontaktade IBM och AT&T om att utveckla ett sådant system, men företagen avböjde, eftersom nya telefoner skulle konkurrera med de gamla systemen som de tillverkade. Så Pentagon själv fick ta fram de första mobiltelefonerna.

Det var Sovjets uppskjutning 1957 av Sputnik som väckte USA och blev startskottet till en amerikansk upprustning av den tekniska forskningen med militär inriktning. Det anmärkningsvärda är att dessa storsatsningar kom att strida mot den med tiden allt starkare marknadsliberala politiska retoriken i USA. Ironiskt nog var en höjdpunkt 1980, samma år som Ronald Reagan vann presidentvalet, och slagordet ”regeringar är problemet, inte lösningen” slog igenom. Just då gick USA in i ett mycket expansivt skede i forskningspolitiken, där just staten var lösningen.
Man kan anta att kapplöpningen mellan amerikaner och ryssar spelade en roll när Sovjet ekonomiskt sedan knäckte sig och föll sönder. En bidragande orsak kan vara att försvarsforskningen i USA hade öppna dörrar till att landvinningarna kommersiellt kunde utnyttjas, något som inte var fallet i det slutna Sovjet.

”Att lämna krig och rustningar utanför den amerikanska industrihistorien är som att försöka sätta upp Hamlet utan prinsen”. Det menar ekonomen och sociologen Fred Block från University of California i State of Innovation. The U.S. Government’s Role in Technology Development, som han redigerat tillsammans med professor Matthew R. Keller. I denna faktaspäckade bok berättar de om DARPA, det amerikanska försvarets enhet för avancerad forskning, som tar fram nya vapen, men också strävat efter att en del av deras anslag ska gå till fritt tänkande ”i det blå”, som inte behöver resultera i någonting produktivt förrän om kanske 10–20 år.

När Bill Clinton tog över i Vita Huset ville han satsa på en civil motsvarighet till DARPA, eftersom kalla kriget tagit slut, och politikerna ville minska anslagen till försvaret. Det blev ATP, Advanced Technology Program. Men efter 1994 var det inte Clinton utan oppositionen som styrde i kongressen. Block & Keller beskriver hur republikanerna med hjälp av tankesmedjor som Cato Institute och Heritage Foundation drev en kampanj mot att ATP sysslade med ”industripolitik”, en förkastlig sammanblandning av marknadsekonomi och politik. Anslagen ströps och programmet lades slutligen ner 2007.

Bortsett från striden om ATP har annars det mesta av innovationspolitiken i USA legat ”under radarn” i den offentliga debatten. Kanske beror det på politiska tillfälligheter eller att patriotiska känslor gör att anslag till försvaret och försvarsforskningen är mer fridlysta än andra.

När ”kriget mot terrorismen” proklamerats efter angreppen mot New York och Washington 2001 ansåg USA:s underrättelse- och säkerhetstjänster att de saknade kompetens, framförallt på IT-området. Ironiskt nog behövde alltså staten nu akut hjälp från den industri, som knappast skulle ha existerat utan jättelika statliga forskningsinsatser i det förflutna. I dag är mer än 1 900 privata amerikanska företag kontrakterade för spionage och kontraspionage åt regeringen.

Emellertid vittnade en före detta CIA-officer för några år sedan om att ”outsourcingen är utom all kontroll”. Med det menade han att det är de inhyrda privata bolagen – inte försvaret – som många gånger styr verksamheten på fältet. Alltså en helt annan sorts ”sammanblandningsekonomi” än vad kritikerna av det tidigare nämnda forskningsprogrammet ATP ondgjorde sig över.

Helt utan statens medverkan är det svårt att tänka sig en innovativ kapitalism. De flesta rättrogna brukar anse att staten kan vara bra att ha som en hjälpande hand om processen kärvar, men att ansvaret för nysatsningar bör ligga på de uppfinningsrika företagen själva. Att staten direkt skulle peka ut de produkter som bör skapas, föreslå marknadslösningar av det som upptäckts i laboratorier, det strider däremot mot rådande föreställningar om fri företagsamhet. Men vad Mariana Mazzucato visar är att det ofta varit så och att det alltmer blir så. Staten är en nyckelfaktor i innovationsprocessen, just eftersom man är beredd att ta risker som det privata kapitalet inte vill ta.

Det är det som just nu sker på medicinområdet. De ledande företagen minskar sin forskning och utveckling (FoU), samtidigt som staten spenderar mer. Ett medicinskt projekt kan ta 17 år från upptäckt till färdig produkt, och åtskilliga idéer faller förstås ifrån under resans gång. På det mest innovativa nya området, molekylärmedicin, är det därför staten som forskar, för det kostar för mycket för bolagen. Dessa vill i stället koncentrera sig på tillämpad forskning. Pillerindustrin brukar försvara sina höga priser med att FoU är dyrt, och det är dyrt. Samtidigt saknas det inte pengar. Medicinbolagen ger ut miljoner till aktieägarna i form av återköp.

Men riskkapitalet har väl pengar att satsa i ett tidigt skede? Knappast. Inom bioteknik, nanoteknik och internet dök det privata riskkapitalet upp först 15–20 år efter att den offentliga sektorns forskningsfonder gjort jobbet. Nyligen, i samband med att president Obama var på snabbvisit på Tekniska högskolan i Stockholm, uppmärksammades det svaga intresset härhemma för att satsa på svenska miljöteknikbolag. Investeringarna i sådana sjönk från 1,3 miljarder 2009 till 390 miljoner förra året.

Flera sådana bolag, som för fem år sedan såg ut att ha en framtid för sig, står i dag och stampar utan pengar till fullskalig produktion. Och det är samma sak ute i världen: det är framför allt staten som satsar på förnyelsebar energi, inte riskkapitalisterna.

Ett problem med riskkapitalbolagen är att de inte vill ta särskilt stora risker, i varje fall inte i Sverige. I vårt land skaffar sig dessa investerare i stället kassaskåpssäkra intäkter från skattefinansierad skola, vård och omsorg. Det är dock satsningar som hamnat i vanrykte efter missförhållanden inom vårdjätten Carema, och sedan kollegan Attendo nyligen tog ut en miljard ur sina företag och skolkoncernen JB gick i konkurs. Riskkapitalbolagens vd:ar söks av Skatteverket för upptaxeringar bland annat av skyhöga ersättningar.

Bolagen har blivit kända för att belåna företagen över taknockarna för att slippa betala skatt. Sedan drar de vidare efter 3–5 år. Den här modellen passar inte riktigt sköra forskningsföretag, som kan behöva tio år för att få fram en kommersiell produkt. ”Riskkapitalet bygger landet” var den eggande parollen när Timbro nyligen lanserade en skrift i ämnet. Men kortsiktigheten gör att man kan undra hur mycket den här sortens investerare verkligen bygger för framtiden.

Kortsiktigheten är samtidigt ett generellt problem. Sedan finanskrisen bröt ut 2007–2008 har de 20 största börsföretagen i Sverige markant ökat sin likviditet, sin betalningsförmåga. Man samlar pengar på hög, helt enkelt. 2007 var likviditeten i dessa 20 svenska bolag 115 miljarder, i dag är den 192 miljarder. Det är samma sak ute i världen. I USA har börsföretagens vinster nått en all time high, medan investeringarna stagnerar, i strid med vad man kan förvänta sig.

En förklaring är att finanskrisen gjort företagen mer försiktiga och att det dröjer ett tag innan man behöver ny kapacitet. Men en annan tung hypotes är att börs­företagens fokus sedan länge ligger på besparingar och utdelningar till aktieägarna, inte på långsiktiga investeringar. Tanken styrks av en färsk studie som några unga forskare på Harvard och New York University gjort. De har synat ett antal fullt jämförbara företag utanför börsen med deras  börsnoterade motsvarigheter, och fann att de utanför börsen investerade två gånger så mycket som de som fanns innanför. (Se John Asker, Joan Farre-Mensa och Alexander Ljungqvist: Corporate Investment and Stock Market Listing: A Puzzle?)

Bilden bekräftas av Block & Kellers granskning av vilka som genom åren fått den ansedda R&D Magazines årliga pris för bästa innovationer. År 2006 gick 77 av 88 priser i tävlingen till statliga universitetslaboratorier och institutioner eller spin-offs därifrån i form av firmor som finansieras av statliga medel. General Electric, General Motors och 3M som dominerade bland pristagarna på 70-talet, får knappast några priser alls i dag. Nedgången spårar de amerikanska författarna till företagsledningarnas prioriteringar; de har de senaste årtiondena alltmer pressats att prestera kvartalsresultat, det som kallas share-holder-value. Och de har därför skurit ned på forskningen eller koncentrerat den till produktutveckling.

Politikerna är villrådiga. Vad göra när arbetslösheten är hög och företagen tvekar inför att investera? Ska man skattesubventionera nya patent? Mazzucato varnar för att pengarna i så fall slängs i sjön. De flesta patent kan inte bli innovationer och är därför värdelösa, anser hon. Politikerna omhuldar också skatte- och avgiftslättnader för småföretag. Och det är sant att innovativa företag ibland är små, men alla små företag är inte innovativa, påminner Mazzucato om.

Nyligen föreslog näringsminister Annie Lööf tio procents lägre arbetsgivaravgifter för dem i företagen som arbetar med FoU. Det låter bra, bortsett från att FoU inte är detsamma som innovationer. Lägre lönekostnader är heller ingen garanti för att det blir investeringar. Tyskland har sänkt de lägsta lönerna och har i dag den största andelen låginkomsttagare i Västeuropa i förhållande till BNP. Men investeringarna i Tyskland, också i förhållande till BNP, har sakta fallit sedan 1991. Dagens desperata politiska försök att via skattesubventioner få upp farten i ekonomin och uppmuntra företag att investera, trots att de många gånger flödar av pengar, döljer att teknikhistorien rymmer många alternativ. USA är inte ensamt om att staten pekat ut behov, som man velat att företagen skulle hjälpa dem att utveckla lösningar på.

Det var genom att svenska staten beställde en utbyggnad av telefonnätet som L. M. Ericsson blev storföretaget Ericsson, för att bara nämna ett exempel. Det var kanske inte marknadsekonomi i renlärig mening, som EU-kommissionen i dag skulle godkänt, men vi fick bra telefoner och ett starkt svensk exportföretag. Det är heller ingen tillfällighet att Stefan Löfven, en av de svenska politiker som är intresserade av innovationsprocesser, nyligen besökte Japan och Sydkorea. Staten som beställare och pådrivare låg ju bakom Japans industriella come-back efter kriget, och samma strategi ser vi i dag i full sving i Sydkorea och Kina. Dessa länders framgångar, skriver Mazzucato, kommer sig också av att man prestigelöst velat byta kunskaper över demarkationslinjen mellan stat och marknad.

Varken Mariana Mazzucatos The Entrepreneurial State eller Fred Blocks & Matthew R. Kellers State of Innovation är helt politiskt neutrala. De ogillar att vad de anser vara marknadsfundamentalism tynger ner en vettig debatt om statens roll för att det blir innovationer. En och annan släng mot de rättrogna kunde man undvara. Men den kraftfulla ansamlingen av fakta som de tillsammans åstadkommit ger ändå entydigt samma bild. Det är knappast någon osynlig hand som skapat efterkrigstidens stora innovationer, det är ofta staten.

Ett betydande problem, som de bara nuddar vid, är att de självreglerande marknadskrafternas fiasko under den stora finanskrisen inte betytt något verkligt omslag i den offentliga debatten, till förmån för mer av blandekonomisk pragmatism.

Varken den brittiska författaren eller hennes amerikanska kollegor döljer att det också har funnits gigantiska misslyckanden när staten pekar ut vad man vill ha, som överljudsplanet Concorde. Samtidigt, hur ser framtiden ut, om håglösa företag, kortsiktiga riskkapitalister och skuldtyngda banker ska styra om vi får några innovationer alls? Staten kan alltså behövas, men både Mazzucato och Block & Keller menar att den rollen är hotad av att så få känner till hur viktig man har varit och är i entreprenörsrollen.

Båda böckernas författare är också upprörda över att staten får ut så lite egen vinst av företagens framgångar. Den amerikanska boken berättar om en medicin för en sällsynt sjukdom som ger en miljon i intäkter per år åt det privata bolaget Genzyme, men som har utvecklats av statliga National Institute of Health. Företaget har satt priset för en årlig dos till 350 000 dollar. Kostnaderna för att utveckla medicinen har alltså socialiserats, medan vinsterna privatiserats. De skattebetalare, som ytterst finansierat framtagningen av medicinen, har inte råd att köpa den. Att forskarna är irriterade över detta beror förstås också på känslan av att de samhälleliga skatteintäkterna på sikt sinar och att många storföretag inte är några mönstergilla skattebetalare. De flesta stora bolag i USA betalar nästan ingen skatt på sina inkomster.

Mazzucatos favoritexempel är Apple, eftersom hon menar att företaget förkroppsligar myten om den frie entreprenören, trots att man varit så beroende av offentlig forskning. Hon menar rentav att Apple har ett ”parasitärt förhållande” till staten. Företaget har utnyttjat årtionden av teknologiska landvinningar inom den offentliga sektorn, och har sedan 1996 tagit emot 412 miljoner dollar i direkt stöd till sin forskning, men har självt en relativt obetydlig FoU-budget.

Däremot har Apple 98 miljarder dollar i kassan som man inte tycks behöva och i stället delar ut till aktieägarna i form av återköp. Samtidigt är företaget ökänt för sin avancerade skatteplanering, bland annat via dotterbolag i Nederländerna och på Irland. Netto betalar man bara 30 procent av sina inkomster i skatt. Just nu pågår omfattande globala och relativt framgångsrika diskussioner om att täppa igen några av de kryphål som Apple använder sig av, men skattejuristerna brukar hitta nya smitvägar.

The Entrepreneurial State diskuterar om statliga garantier och lån till forskning ska kunna ges med villkor om en framtida återbetalning, ungefär som studielån. Eller om staten, på samma sätt som riskkapitalisterna, kan få aktieposter i de bolag de satsar på, och därmed en möjlig intäkt på sikt. Men Mazzucato befarar att den senare idén i USA, Storbritannien och andra liberalt dominerade länder riskerar att avfärdas som nästintill kommunism. De drastiska förslagen röjer att mycket står på spel. De senaste prognoserna från den amerikanska kongressens budgetkontor visar att underskotten tycks vara mer hanterbara än man tidigare trott, men att forskningen riskerar att ta stryk i nästa vända av budgetkriget mellan republikaner och demokrater.

Mazzucato gissar att det skulle vara lättare för president Obama att försvara sin omstridda sjukförsäkringsreform, om medborgarna bara visste om hur mycket pengar som satsas och hur mycket långsiktigt ansvar som Big Government tar för att utveckla nya, viktiga mediciner. Men både hon och Block & Keller är ense om att statens viktiga entreprenörsroll dolts, just för att inte få en motreaktion från de ultrakonservativa i USA.

Det är lätt att se att fler innovationer är nödvändiga för att vända USA:s och det krisande Europas svaga bytesbalanser och stora upplåningsbehov. Innovationer är också helt nödvändiga för att klimatfrågan ska komma ett par steg närmare en lösning, och för att skapa inhemska tillväxtkrafter, när jobb som kan produceras billigare i andra länder flyttar ut.
EU talar mycket om vikten av ”strukturella reformer”, som ska lyfta Europa ur stagnationen. Men den utdragna besparingsvågen i Europa är nu inne och naggar på utbildning, fortbildning, forskning och ny teknologi. Det finns säkert en del att spara på i Spaniens budget, men drar man ner 40 procent av forskningen i budgeten, hur ska landet någonsin bli en innovativ nation?
Som Martin Wolf i Financial Times skrev i sin recension av Mazzucatos bok: ”Misslyckandet att erkänna regeringarnas roll för att driva fram innovationer kan mycket väl vara det största hotet mot välståndet.”

Björn Elmbrant är journalist och författare.

– Publ. i Respons 6/2013

FÖLJANDE

nummer

DET ÄR DUMT ATT VETA FÖR LITE

I Respons behandlas all viktig facklitteratur på svenska inom humaniora och samhällsvetenskap av recensenter med specialkunskaper i ämnet. I en tid då den fördjupande diskussionen av facklitteraturen tappar mark i offentligheten vill Respons visa hur viktig recensionen är för kunskapsspridningen, kulturen och den allmänna opinionen. Chefredaktör för Respons är Kay Glans.

”Respons behövs” Kaj Schueler, SvD
”… den utmärkta tidskriften Respons” Björn Wiman, DN Kultur
”Recensionerna överträffar vida de som vanligtvis går att läsa i dagstidningarna.” Aftonbladet