Föregående

nummer

Lördag 10 december 2016

4/2013

Tema: När Norstedts Sveriges historia hunnit fram till nutiden är det dags att fråga om den svenska modellen verkligen var så unik.

Analys/Reportage

Statens backspeglar skymmer sikten
Olof Petersson

Innovationsrådets slutbetänkande förespråkar inget mindre än ett systemskifte inom den offentliga sektorn. De senaste decenniernas mål- och resultatstyrning förkastas. Men hur kommer regeringen att förhålla sig till rådets rekommendationer?

”Backspeglarna blir så stora att de skymmer sikten framåt.” ”Föreställningen att man i ettåriga cykler kan kontrollera, utvärdera och återrapportera sig fram till önskade resultat, i en allt mer komplex tillvaro och i frågor som tar lång tid att förändra, leder fel.” De senaste årens ”utveckling mot minskad tillit och ökad kontroll är kontraproduktiv”.

Dessa ord har inte skrivits av någon kritisk avhandlingsförfattare, avslöjande dagstidningsjournalist eller kommunalanställd bloggare utan av fem höga chefer inom den offentliga sektorn. Dessa fem bildar Innovationsrådet, ett av alliansregeringens paradprojekt, som haft det grandiosa uppdraget att ”höja kvaliteten och effektiviteten i offentlig verksamhet”.

Den förvaltningspolitiska pendeln är uppenbarligen på snabb retur. Om Innovationsrådets förslag går igenom väntar ett systemskifte inom den offentliga sektorn. De senaste årtiondenas modetrender med mål- och resultatstyrning döms helt ut. ”Styrsystem, administrativa rutiner, rädslan att göra fel och en offentlig organisering i tusentals mer eller mindre separerade enheter på olika nivåer hindrar skickliga medarbetare att tillgodose behov i samhället utifrån politikens syfte.” Rådet frågar om vi inte ska förmå oss att ”säga nej till mer kontroll, ett prestationsmått till eller ytterligare en regel att följa?”

I stället för dagens detaljkontrollerade stuprör och linjära orsakssamband vill man ha helhet, kundfokus, förståelse av komplexa system, samverkan och långsiktighet. Uppföljning och övervakning bör ersättas av lärande och reflektion. Regelföljare med standardiserade arbetssätt ska avlösas av professioner med befogenhet att hantera variation. Myndigheternas broderade väggbonader med ”Sitt still i båten” byts ut mot de blinkande skärmarnas ”Kontrollerat risktagande”.

Man kan vara skeptisk till en del resonemang och jargong i Innovationsrådets slutrapport Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. Rådet gör visserligen några påpekanden om att ord som ”kunder”, ”värdeskapande” och ”kvalitetsutveckling” måste få en speciell betydelse inom staten och kommunerna, men det finns ändå en risk att affärsvärldens modeller hamnar i konflikt med den offentliga sektorns krav på demokrati och rättssäkerhet.

Innovationsrådets rapport har ändå flera förtjänster. Här görs ett ambitiöst försök att anlägga ett helhetsperspektiv på den offentliga verksamheten. Dessutom skisseras ett grundläggande perspektivskifte. Innovationsrådet pläderar för större möjligheter att pröva nya tjänster och organisationsformer. Rådet föreslår en infrastruktur för idé- och kunskapshantering, eftersom många goda idéer i dag förspills på grund av tröga organisationer och oförstående chefer. Man lanserar också tankar om nya instrument som ska främja långsiktiga investeringar i svårlösta samhällsfrågor, till exempel sociala investeringsfonder och obligationer för samhällspåverkan. Man efterlyser mer nytänkande, experiment och försöksverksamhet i dagens offentliga liv.

Innovationsrådet har genom sin syn på den offentliga verksamheten som en lärande process undvikit både planeringshybris och beslutsdepression. Rapporten vittnar om en tämligen realistisk syn på det rationella förnuftets och den offentliga organisationens möjligheter och gränser.

Det kan låta självklart att det är eleven, brukaren, den asylsökande, patienten och de boende som bör vara utgångspunkten för den offentliga verksamheten, men i praktiken kretsar dagens verklighet mest kring myndigheterna själva. Det finns redan en del tecken på en förändring. Den som startar eller driver bolag behöver inte längre hålla reda på om det är Skatteverket, Bolagsverket eller Tillväxtverket som man ska kontakta utan det räcker med att gå in på verksamt.se och klicka sig fram.
Innovationsrådet har gjort en intressant pilotstudie där man undersökt ett antal ”livshändelser”, som att gifta sig, vittna i en rättegång, avveckla företag och ta körkort. Därmed får man en mycket konkret bild av hur enkelt respektive krångligt det är att möta myndigheterna. Rådet är inne på den uppenbara fortsättningen, att hela den offentliga förvaltningen borde organiseras med sådana vardagsperspektiv som utgångspunkt.

Däremot är det osäkert om det är så mycket vunnet med att byta ut ordet ”medborgare” mot det fluffiga uttrycket ”människor och företag”. Begreppet medborgare har ändå en genomtänkt betydelse genom den specifika kombination av rättigheter och skyldigheter som definierar förhållandet mellan den enskilde och det allmänna.
Det kanske mest intressanta med Innovationsrådet är vilket öde som slutrapporten nu kommer att gå till mötes. Det här är ett experiment i nytänkande. Allting hänger på regeringen. Om det ska bli något av de stora idéerna om helhetssyn, värdeskapande, system, samlade grepp och infrastruktur kan inte Regeringskansliet fortsätta i gamla hjulspår. Regeringens politik utformas i praktiken av snävt organiserade sakenheter inom fackdepartementen. Finansdepartementet håller i pengarna genom en budgetkontroll som inte ger svängrum för några experiment.

”Utveckla förmågan i Regeringskansliet att stödja förändringar utifrån en helhetssyn”, lyder den mellanrubrik som borde få priset för sommarens understatement. Det annars så djärva Innovationsrådet får här något svävande och flackande i blicken. ”Vi anser inte att det ligger i vårt uppdrag att närmare analysera Regeringskansliet”, skyller man ifrån sig. Men mellan raderna framgår ändå att det är här som problemets kärna ligger. Det är Regeringskansliet som har i uppgift att koordinera, samordna och se till att helheten fungerar och utvecklas. Bara genom att tillsätta Innovationsrådet erkände regeringen att den egna organisationen inte fungerar som den ska.

Återstår att se om slutrapporten kommer att arkiveras intill den långa raden av fruktlösa lamentationer över Regeringskansliets dysfunktioner.
Innovationsrådet har dokumenterat en rad brister i den offentliga förvaltningens sätt att fungera. Men rapporten kan också läsas som en indirekt bekräftelse på ett annat, på sitt sätt allvarligare problem i den offentliga organisationen. Det handlar om de politiska partiernas frånvaro.

I samband med analysen av livshändelser resonerar Innovationsrådet om hur myndigheterna kan bli bättre på att fånga upp befolkningens krav och önskemål: ”Att utveckla denna typ av undersökningar med kvalitativa studier gör det bl.a. möjligt att identifiera vilka faktorer som är väsentliga för att människor ska vara nöjda med det offentliga i olika händelser. Utifrån en sådan analys kan berörda offentliga organisationer utarbeta gemensamma åtgärdsplaner för att höja kundnöjdheten. Innovationsrådet ser detta som ett synnerligen relevant utvecklingsområde för att förstärka kundperspektivet i offentlig verksamhet för att över organisationsgränser bättre möta medborgares och företags behov.”

Dessa formuleringar kan ju låta oförargliga och sympatiska men rymmer konstitutionellt sprängstoff. Det handlar om maktfördelningen inom den konstitutionella demokratin. Ett representativt styrelseskick förutsätter en bestämd arbetsfördelning. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen och ska i sin verksamhet iaktta kraven på opartiskhet och saklighet. De politiska partiernas uppgift är att artikulera folkviljan och översätta folkets vilja till lagstiftning och andra politiska beslut. Men partiernas försvagade medlemsförankring har lämnat ett vakuum när det gäller att fånga upp och förmedla skiftande stämningar och opinioner inom befolkningen.

Med ”kundnöjdheten” som ledstjärna riskerar myndigheterna att vandra in på det som borde vara de politiska partiernas domäner. Ordet ”partier” nämns över huvud taget inte i Innovationsrådets slutrapport. Politikerna blir några skuggfigurer i bakgrunden som emellanåt levererar allmänna lagar och övergripande målformuleringar. Resten lämnas till handlingskraftiga myndighetschefer.

Innovationsrådet har formulerat generaldirektörernas önskedröm. Befriade från ekonomistyrningens hårda ramar och tillsynsmyndigheternas detaljerade övervakning kan generaldirektörerna genom frejdiga projekt och populära initiativ bli det svenska samhällets nya hjältar.

Olof Petersson är statsvetare.

– Publ. i Respons 4/2013

FÖLJANDE

nummer

DET ÄR DUMT ATT VETA FÖR LITE

I Respons behandlas all viktig facklitteratur på svenska inom humaniora och samhällsvetenskap av recensenter med specialkunskaper i ämnet. I en tid då den fördjupande diskussionen av facklitteraturen tappar mark i offentligheten vill Respons visa hur viktig recensionen är för kunskapsspridningen, kulturen och den allmänna opinionen. Chefredaktör för Respons är Kay Glans.

”Respons behövs” Kaj Schueler, SvD
”… den utmärkta tidskriften Respons” Björn Wiman, DN Kultur
”Recensionerna överträffar vida de som vanligtvis går att läsa i dagstidningarna.” Aftonbladet