Tema | Pensionsreformen

Pensionsreformen har producerat skillnader i stället för jämlikhet

| Respons 5/2018 | 18 min läsning

Vid sidan av EU-medlemskapet är det nya pensionssystemet den mest genomgripande reform som har genomförts i Sverige de senaste decennierna. Inga-Lisa Sangregorio visar i sin bok Blåsningen pedagogiskt vilka negativa konsekvenser systemet får för stora grupper. Man kan tycka att folket borde ha fått säga sin mening om en reform av detta format, men systemet beslutades mellan två val. Processen gick rekordsnabbt och planerades medvetet för att neutralisera en potentiellt trilskande valmanskår.

Så här i valtider händer emellanåt att våra politiker åberopar folket i bestämd form singularis. Men det sker alltmer sällan och i realiteten har nog de flesta sedan länge släppt taget om denna tidigare så grundläggande kategori. Att på traditionellt vis säga att ”folket bygger landet” kan möjligen få känslorna att koka upp som hastigast i bröstet, men temperaturen sjunker snabbt och tämligen omgående är man tillbaka i en oglamorös vardag av opinionsmätningar, valkompasser, skiftande majoriteter och eliter som kämpar om väljarnas uppmärksamhet, ja när de önskar den vill säga. Ofta kör politikerna sitt eget race och lyssnar snarast på lobbyister och konsulter. Folket reduceras till en metafysisk företeelse, ihålig, undanglidande, oåtkomlig och därför suspekt – möjligen sverigedemokratisk.

Ett undantag kunde vara den amerikanske juristprofessorn Bruce Ackermans We the People (1993–2014) en mäktig krönika i tre tjocka band som tecknar den amerikanska konstitutionens historia från begynnelsen till våra dagar. Förvisso handlar det om en väldigt amerikansk studie, helt orienterad mot en ur svensk horisont nästan obegriplig debatt mellan originalister, för vilka konstitutionen är en oföränderlig storhet, närmast nedsänkt från himlen, och dem som i stället ser den som ett levande dokument som medborgarna har möjlighet att omskapa. Men det är något med Ackermans sätt att gripa sig an sitt ämne som inte släpper taget om en. Kanske, tänker man efter läsningen, är det för tidigt att avskriva folket, kanske svarar det trots allt mot vissa behov. Sedan är det hans forskningsfrågor som har en nästan otidsenlig charm. Vad avser vi när vi åberopar folket? När kan vi med fog säga att det sagt sin mening?

Även i USA är det oftast politikerna som för ordet. Ackerman kallar det normalpolitik – det som pågår varje dag medan medborgarna ägnar sig åt andra saker, broar byggs, bidrag höjs och sänks, budgetar planeras. Enstaka personer kastar sig in i spelet, läser bloggarna, följer twitterflödet, tar ställning i varje sakfråga, men i princip är det ”We the Politicians” som för ordet. Så sker en förskjutning. En radikal rörelse är i färd med att skriva om samhällskontraktet. Fundamentala värden står på spel. Långsamt vänds allas blickar mot det offentliga livet – den oinvigde blir festens tråkigaste person. Medborgarna börjar läsa partiernas program med en noggrannhet som de vanligtvis bara ägnar bostadsrättsföreningens senaste årsredovisning i samband med ett lägenhetsköp. Ackerman kallar det högre politik, sällsynta tilldragelser när politiken under en längre period konsumerar hela samhällslivet. 

Oftast rinner allt ut i sanden. Men enstaka gånger – Ackerman identifierar tre sådana tillfällen i USA:s historia – blir resultatet att man med fog kan säga att ”We the people” har talat. Nya fundamentallagar skrivs som får reglera följande decenniers normalpolitik. 

Det är i formerna för denna övergång mellan normalpolitik och högre politik som Ackerman ser den största skillnaden mellan amerikansk och europeisk demokrati. Medan USA:s konstitution är medvetet utformad för att urskilja de exklusiva ögonblick när politiken byter skepnad, saknar de flesta europeiska länder en motsvarande anordning. I de flesta länder här koncentreras makten till någon enstaka institution, vilket innebär att högt och lågt blandas huller om buller. Ingen kan med säkerhet skilja på folk och politiker. Snarast är det väl så att europeiska politiker bär på ett slags hybris, att de inbillar sig att de verkligen är folket, eller att en församling på 349 ledamöter har rätt att kullkasta nedärvda ordningar. 

Det är för att motverka sådana förvillelser som amerikansk politik ser ut som den gör, med en mängd olika maktcentra som bevakar och underminerar varandra. Visserligen innebär detta att man får svårt att enas, till och med om enkla saker. Babblet är förfärligt; sedan Donald Trump blev president har det blivit närmast outhärdligt. Men viktigare är enligt Ackerman att ”We the Politicians” inte kan ställa till med permanent skada medan medborgarna är upptagna med att leva sina vanliga liv. Inget stort och viktigt får ske i det fördolda, folket måste ges gott om tid att vakna. Endast när alla disparata institutioner löper i samma spår och talar med en röst, vilket nästan aldrig sker, ska det vara möjligt att genomdriva grundläggande förändringar. 

Ett av bokens mest drabbade avsnitt visar vilka orimliga konsekvenser Reinfeldtsårens jobbskatteavdrag fick för de mest utsatta pensionärerna.

Det blev en lång introduktion, men jag kommer att tänka på Ackermans studie när jag läser Inga-Lisa Sangregorios utmärkta bok Blåsningen – Så har det nya pensionssystemet lurat oss alla. Vid sidan av EU-medlemskapet är det nya pensionssystemet utan vidare den mest genomgripande reform som genomförts i Sverige de senaste decennierna. När jag i början av 2000-talet skrev min avhandling om reformens tillkomsthistoria låg effekterna ännu förborgade i en okänd framtid, även om jag hade mina aningar. Så här något decennium senare börjar det dock bli möjligt att ställa mera konkreta frågor: hur har pensionsnivåerna påverkats, hur ser inkomstskillnaderna i pensionärsgruppen ut, i vilken mån lever reformen upp till sina löften, hur stort är glappet mellan retorik och verklighet, och framför allt, vilket jag kommer tillbaka till längre fram: hur förvaltas denna erfarenhet?

Sangregorio tar sig an uppgiften med yttersta noggrannhet. Jag tänker mig henne som den perfekte medborgaren, en sådan där som enligt Ackerman knappt finns. Hon lusläser sina orange pensionskuvert, tar del av rapporterna, följer debatterna, går på seminarierna, sätter sig in i forskningen och låter sig inte passiviseras av det snorhala språket i de glansiga informationsbroschyrerna. Någon gång emellanåt, när absurditeten blir omöjlig att härbärgera, träder hon själv in i debatten med tidningsartiklar och Facebookinlägg. På detta sätt har hon gett sig själv en lång historia i pensionssystemets skugga som ger boken liv och nerv. 

En särskild styrka är att hon utgår från det självupplevda, hur pensionssystemet påverkar både henne själv och vänkretsen. Hon nöjer sig inte med politikernas och forskarnas medeltal, genomsnitt, komparationer och approximationer. I stället sätter hon oförskräckt ”fingret på varje siffra”, som hon citerar Berthold Brecht, och frågar sig: ”Hur kom den dit?” 

Resultatet blir på många sätt dyster läsning. Alla som någon gång vågat närma sig den nya pensionärsverkligheten vet att den inte är lika för alla. Många har det gott ställt, helt enkelt. Man har sålt villan, kasserat in sitt pensionssparande från 1980- och 1990-talets börsuppgångar. Har man hälsan – vilket är vanligare bland välutbildade och välavlönade – tar man chansen att kombinera livets goda med stimulerande arbete vid sidan om. Sätter man sig på ett charterplan till soligare länder finner man sig med största sannolikhet inklämd bland uppsluppna och brunbrända seniorer vilkas främsta samtalsämne är var man var senast och vart man planerar att åka härnäst, inte sällan i sällskap med sina barn och barnbarn, vilkas livsval man för övrigt har råd att understödja med åtskilliga tusenlappar per år.

Inga-Lisa Sangregorio. Foto: Lars Mogensen

Sangregorios bok handlar om de andra – de hundratusentals pensionärer som möter en annan verklighet i vilken det nya pensionssystemet slår hårt och skoningslöst. Här blir det mindre glatt. Varje hundralapp får betydelse. Ett långt arbetsliv ger inga garantier. Som om inte detta vore nog tvingas man orientera sig i en besvärlig bidragsdjungel, där rationella beslut i ett system får oförutsedda, oftast negativa konsekvenser i ett annat. På detta oglamorösa plan blir det också tydligt hur inflätat pensionssystemet är med samhället i övrigt. Ett av bokens mest drabbade avsnitt visar vilka orimliga konsekvenser Reinfeldtsårens jobbskatteavdrag fick för de mest utsatta pensionärerna. Många av dem – som Sangegrorio själv – är födda före 1937 eller tidigare och får hela sin pension genom det gamla ATP-systemet. 

Det är genom att kliva ned till och lyssna till dessa människor – en som det visar sig konturlös massa som inte alls stämmer in på invanda föreställningar om ”fattigpensionären” – som man på allvar blir varse vari de verkliga problemen ligger, i en orättvisa som sägs representera en ny rättvisa. Nu finns ingen anledning att kritisera de nya pensionerna utifrån något slags slott i himlen, vilket Sangregorio är medveten om. I slutändan kommer alla pengar ur produktionen. Ska alla pensionärer köpa andelslägenhet i Spanien eller utbilda sig till sommelierer blir det inte mycket över till annat. Gång efter annan betonar hon att reformen var befogad. Befolkningen blev äldre. ATP-systemet hade sedan länge förlorat kontakten med verkligheten. 

De svenska pensionerna ska också ses i ljuset av en värld av andra pensioner. Själv minns jag när jag för några år sedan hade en föredragning inför en grupp representanter för den ryska dumans socialutskott, där jag avslutade med att ta upp de saker som jag fann mindre lyckade, bland annat den besynnerliga premiepensionen och svårigheterna för dem som inte orkar arbeta högt upp i åldrarna. Efter föredragningen tackade gruppens ordförande med att hänvisa till ett ryskt talesätt: ”Jag önskar att dina problem var mina problem.”

Men även i ljuset av dessa förmildrande omständigheter är systemets oförmåga att leverera de utlovade resultaten beklämmande. Tanken var att reformen skulle gynna många år på arbetsmarknaden, men för alltför många människor, särskilt de i låglöneyrken eller yrken med svag löneutveckling, blir detta knappast fallet. I stället är det andra saker som fäller avgörandet: lönen, sparmöjligheterna, vilket tjänstepensionsavtal man tillhört samt kanske framför allt hälsan och möjligheten att skjuta på sina pensionsuttag. 

Tanken var att reformen skulle skapa valfrihet på livets höst – flexibel pensionsålder, möjligheter att kombinera arbete och pension. Men för stora grupper förblir detta en chimär. För alla dem som saknar möjlighet att arbeta högre upp i åldrarna riskerar garantipensionen, i realiteten ett inkomstprövat socialbidrag för äldre, att bli en huvudsaklig inkomstkälla. Garantipensionen ligger i dag på cirka 8000 kronor för ogifta, något lägre för gifta. 

Tanken var att systemet skulle vara autonomt och självreglerande, att det inte skulle kunna skyffla över skulder på framtida generationer. Denna maxim hålls fortfarande högt, men likväl har den, som Sangregorio påpekar, underminerats på senare år. I takt med att allt fler pensionärer kastas ut i fattigdom tvingas politikerna likväl gripa in med allehanda stödåtgärder. När man inte kan ändra på pensionssystemet börjar man i stället skruva på de kranar som man fortfarande anser sig ha tillträde till, skatterna, bostadsbidragen etcetera. 

Tanken var att systemet skulle stimulera individuellt sparande och aktiehandel, men som har visat sig de senaste decennierna förutsatte detta ett intresse som inte fanns. Den kostsamma och rikt ornamenterade arkitektur som byggts upp kring den så kallade premiepensionen ekar i dag lika tomt som en svensk kyrka en helt vanlig söndag.

Sammantaget har man fått ett system som producerar skillnader i stället för jämlikhet, som frigör kraft och energi för de redan resursstarka, medan alla andra stängs in i underfinansierade, illa fungerande och godtyckliga system. Återigen, skiljelinjen går inte mellan dem som har arbetat och dem inte har gjort det, utan mellan de som strävat på efter bästa förmåga, och dem som i kraft av sin lön, sitt tjänstepensionsavtal, sin hälsa och sina anställningsförmåner lyckats höja sig över de offentliga systemens begränsningar. Också på denna punkt biter sig Sangegorio fast. Det nya pensionssystemet, visar hon, har på ett olyckligt sätt kommit att både producera nya klasskillnader och förstärka redan existerande.

Man kunde tycka att en reform av detta format, som binder upp sådana enorma resurser och som strukturerar livsloppet för en hel befolkning, hade förtjänat ett mått av högre politik. Så blev nu inte fallet.

Hur hamnade vi på denna plats? Det är här Ackerman kommer in. Man kunde tycka att en reform av detta format, som binder upp sådana enorma resurser och som strukturerar livsloppet för en hel befolkning, hade förtjänat ett mått av högre politik. Så blev nu inte fallet. I stället beslutades systemet mellan två val. Det första den borgerliga regeringen gjorde efter valet 1991 var att tillsätta en ny utredning och det sista den gjorde före valet 1994 var att besluta om principerna bakom ett nytt pensionssystem. Socialdemokraterna, som hett önskade att få frågan ur världen, var med på noterna. Systemet lagfästes sedan inom ramen för en arbetsgrupp dit endast de ursprungliga anhängarna bjöds in. Processen gick rekordsnabbt och planerades högst medvetet i syfte att neutralisera en potentiellt trilskande valmanskår. 

Man kan i och för sig ha förståelse även för detta tillvägagångssätt. I början av 1990-talet nådde krisen Sverige. Utan vidare måste pensionsreformen ses som ett led i en övergripande ekonomisk återhämtningsstrategi. Än i dag betonas ständigt och jämt hur politiker världen över ser med avundsjuka på den samsyn och mäktiga ingenjörskonst som präglade det svenska reformarbetet. Gott så, jag har själv träffat åtskilliga delegationer av detta slag. Men det förändrar inte det faktum att reformen var ett utslag av ”We the Politicians” snarare än ”We the People” – att en remarkabel förskjutning i vår gemensamma välfärd som borde varit form för högre politik systematiskt normaliserades och trivialiserades. 

Nu kunde man tycka att det är just på denna punkt som vi finner vårt parlamentariska systems verkliga styrka, att vi kan ändra oss. I Sverige, till skillnad från i USA, har vi inga konkurrerande maktcentra som talar i mun på varandra. En ny riksdag kan fatta nya och bättre beslut. Varför inte se över de mest uppenbara bristerna och inleda en process mot ett pensionssystem som åtminstone är hjälpligt rättvist, hållbart och begripligt för tanken? Också ett sådant system kommer att producera missnöje och böcker av Sangregorios slag, helt enkelt eftersom ett pensionssystem inte kan kompensera för alla orättvisor vi som människor möter genom livet. Men kanske vi skulle slippa fondeländet, geschäftet, underfinansieringen, automatiseringen, det orange kuvertet och de mest motbjudande fördelningseffekterna. 

Så enkelt är det dock inte. Sedan drygt ett decennium bevakas de nya pensionerna av den så kallade Pensionsarbetsgruppen, som består av representanter för de partier som var med om att ta fram det ursprungliga förslaget. Inga andra partier får vara med (de senaste åren har dock Miljöpartiet suttit med i en åhörarroll). Alla förslag till förändringar måste passera denna ”vårdande grupp” som samlats kring demokratins slutskede, för att tala med Sangregorio. 

Pensionsarbetsgruppen förankras gärna i en lång svensk tradition av blocköverskridande kompromisser. Som statsvetarprofessorn vid Stockholms universitet Tommy Möller förklarade för mig under en paneldebatt: ”När det handlar om riktigt svåra saker är det viktigt att eliten har tillgång till sina rum.” Jag kan till nöds köpa denna beskrivning när det gäller den kommitté som diskuterade fram den första överenskommelsen 1994. Här ingick trots allt Anna Hedborg, Bo Könberg, Margit Gennser och Åke Johansson. De var erfarna och kunniga politiker av det gamla slaget, som kunde förhålla sig pragmatiskt och självständigt till både akademikernas universalism och intresseorganisationernas egoism. Det var bara synd att deras förslag aldrig gjordes till föremål för högre politik. Då hade det kanske blivit som i Danmark och Norge, halvbra men fortfarande bättre, vilket är ungefär det bästa man kan hoppas på. 

Dagens pensionsarbetsgrupp är något helt annat och har inget som helst att göra med svensk politisk kultur. Tankarna går till Prieuré de Sion i Dan Browns Da Vinci-koden, ett anonymt sällskap som vakar över en uråldrig hemlighet som ingen nu levande medlem längre förstår sig på. Även i en sådan sluten krets kunde det i och för sig uppstå en eller annan god idé, även om det är mindre troligt. Men i så fall är chansen att den förverkligas ytterst begränsad. Pensionsarbetsgruppen tillämpar nämligen samma beslutsregler som i FN:s säkerhetsråd. Samtliga permanenta medlemmar har vetorätt. Bomberna faller över barnen i Syrien medan världen står handlingsförlamad. 

I likhet med katolska kyrkans påveval fattas pensionsarbetsgruppens beslut cum clave, under andliga reträtter där de utvalda undviker all kontakt med omvärlden. När den vita röken syns ovanför riksdagshuset har vi fått en ny pensionsålder.

Men, kanske någon påpekar, ibland rasslar det trots allt till. Nyligen annonserade till exempel socialförsäkringsminister Annika Strandhäll att pensionsarbetsgruppen enats om ett förslag till successivt höjd pensionsålder, för att något mildra systemets kroniska finansieringsproblem. Varför man valde just denna modell har vi emellertid ingen inblick i; enligt Sangregorio som sätter fingret på varje siffra riskerar förslaget dessutom att förstärka orättvisorna och klassklyftorna. I likhet med katolska kyrkans påveval fattas pensionsarbetsgruppens beslut cum clave, under andliga reträtter där de utvalda undviker all kontakt med omvärlden. När den vita röken syns ovanför riksdagshuset har vi fått en ny pensionsålder.

Pensionsarbetsgruppen bekänner sig kort sagt till ett flertal förlegade beslutsformer som inte på något sätt borgar för goda beslut. Sedan, för att föregripa dess egen argumentation, saknar det betydelse att medlemmarna representerar en permanent majoritet i riksdagen. Som Ackerman påpekar låter sig inte ett helt folk transsubstantieras till några enstaka personer. Sådana idéer hör till mystikens och de gåtfulla hemligheternas sfär. 

I själva verket är det svårt att förstå hur det är tänkt. Varför har man gett en så pass apart församling – som verkar utanför vår gängse demokratiska infrastruktur – i uppdrag att vaka över en så pass bristfälligt konstruktion? Svaret har nog varken med samtiden eller framtiden att göra, utan med historien. Själv tänker jag mig pensionsarbetsgruppens medlemmar som en samling exorcister som kämpar med att driva ut historiens demoner ur samhällskroppen. Förhoppningen är att pensionerna aldrig mer ska hemsöka vårt offentliga samtal. 

Så vad ska man göra? Sangregorio gör klokt i att inte presentera någon grandios lösning. Saken är ju den att pensionssystem är mycket trögrörliga; de griper tillbaka på historien och sträcker sig mot framtiden. Man kunde likna dem vid medeltida katedralbyggen, sekelöverskridande projekt där varje ny generation utifrån sina egna trosuppfattningar och stilideal släpar fram tunga stenar till en aldrig fullbordad skapelse under allas vår gemensamma himmel. Framhävas bör att även med de senaste decenniernas tillägg hör de offentliga pensionerna till något av det märkvärdigaste som vårt moderna samhälle framskapat. Ingen är betjänt av att låta en samling talibaner gå lös på detta kulturarv. 

I stället får man tänka både kortsiktigt och långsiktigt, både på dem som lever av systemet i dag och på dem som ska göra det i framtiden. Viktigast är att upplösa de hemliga sällskapen och lotsa in systemet på Ackermans högre lagstiftningsbana, att utsätta det för kontinuerlig debatt och upprepade valrörelser som drar till sig medborgarnas uppmärksamhet, där experternas rekommendationer och varningar tas på största allvar, och där ansvarskännande partier under kontrollerade former låter sina åsikter brytas i offentligheten. Det är denna roll som partierna tilldelas av vår egen regeringsform. Den är inte lika mytomspunnen som den amerikanska, men det är den enda vi har. Har vi bara tålamod, och lyckas hitta den rätta frekvensen, borde det likväl gå att höra folket tala. Vem vet, kanske har det förnuftiga saker att säga. 

Relaterat
Tema

Medborgarnas trygghet har blivit alltmer beroende av marknaden

Gunnar Wetterberg tar i Medelklassens guldägg ett helhetsgrepp på tjänstepensionernas framväxt i Sverige och lyfter fram en negligerad aspekt av det svenska välfärdssamhället. Han ger åtskilliga exempel på de problem...


Urban Lundberg

Urban Lundberg är gästprofessor vid Eduardo Mondlane-universitetet i Maputo och disputerade 2003 på en avhandling om 1990-talets stora pensionsreform. Läs alla texter

Ur samma nummer

Mest lästa artiklar

  1. Tema | Sverige under kriget
    Något har gått snett i den svenska synen på andra världskriget
    Synen på den svenska samlingsregeringens agerande mot Nazityskland har de senaste...
  2. Tema | Meningslös och menlös forskning
    Refuserad på grund av hudfärg
    Vilka risker finns det när den sociala och politiska aktivismen blir...
  3. Analys/Reportage
    Vi behöver studera historien för att förstå att vi står inför nya utmaningar
    Det som framför allt slår en när man läser Mikael Byströms...
  4. Tema | Meningslös och menlös forskning
    Risken för menlös forskning är inte överdriven
    Författarna till boken Return to Meaning pläderar för en bångstyrig och...