Analys/Reportage

Svenska politiker har fått ett sämre beslutsunderlag

| Respons 5/2013 | 13 min läsning

Kungliga bibliotekets digitalisering av Statens offentliga utredningar borde få pris som kulturvårdande insats. Hela SOU-sviten beräknas vara komplett i mitten av 2014 och då öppnas en av de viktigaste källorna till svensk politik. Det har skett en förskjutning från djupa och långa utredningar till korta och ytliga, vilket speglar förändringar i svensk politik.

Om det skulle delas ut något pris för kulturvårdande insatser så är min kandidat Kungliga bibliotekets pågående digitalisering av Statens offentliga utredningar. Visst kan man hitta gamla SOU-exemplar i några arkiv och bibliotek, vanligen i deras beställningssortiment. Kungliga bibliotekets hyllmetrar av betänkanden har förpassats till ett magasin. Men nu blir hela SOU-serien enkelt tillgänglig. Efter inköpet av en inskanningsrobot har takten ökat och hela sviten beräknas vara komplett vid halvårsskiftet 2014. Därmed öppnas en av de viktigaste källorna till svensk politik.

Det är djupt symboliskt att det allra första SOU-betänkandet (SOU 1922:1) redogör för 1921 års riksdagsval. ”De sistlidne år förrättade allmänna valen erbjuda i ett par avseenden ett alldeles särskilt intresse” lyder inledningsmeningen och det är inte svårt att hålla med. Det var då första gången som kvinnorna fick delta i riksdagsvalet och rösträtten blev i praktiken allmän och lika. Statens offentliga utredningar var redan från början en integrerad del av svensk demokrati. SOU-serien framstod som en sinnebild för idén att politiska beslut borde grundas på solid kunskap och öppen debatt.

År 1922 var visserligen startåret för SOU-publikationerna men det statliga utredningsväsendet har en mycket längre historia. Under stormaktstidens 1600-tal tillsattes särskilda kommittéer för att samla information och sammanställa beslutsunderlag. Kontrollen över utredningarna följde de maktpolitiska skiftningarna. Under frihetstidens ständervälde blev utredningsväsendet ett instrument i riksdagens händer. Även om kungamakten återtog en del av sin makt under 1800-talet kom åtskilliga utredningar även i fortsättningen att ha ett parlamentariskt inslag. Utredningarna blev ett forum för kunskapsinhämtning, samråd och problemlösning.

Det svenska kommittéväsendet med dess omfattning och kontinuitet är relativt unikt. Regeringar i alla länder har förvisso behov av undersökningar, sammanställningar och konsekvensanalyser, men sådana beslutsförberedelser äger vanligen rum inom befintliga ministerier och myndigheter. Norge är mest likt Sverige genom utredningsserien NOU. Finlands motsvarighet skiljer sig i vissa aveenden. ”Hos oss är den offentliga utredningsverksamheten fattigare”, skrev Juhana Vartiainen, chef för finländska statens ekonomiska forskningscentral, i Hufvudstadsbladet förra året.

Det svenska systemet med tillfälliga utredningar för särskilda uppgifter har visat sig vara en flexibel och användbar modell för att förbereda och förankra politiska beslut. Under 1900-talets första hälft tillsattes ett femtiotal nya utredningar per år. För att vara en så central del av den politiska beslutsprocessen är det egendomligt att grundlagen inte innehåller några regler. Regeringen bestämmer själv om en utredning ska tillsättas, vilket uppdrag den ska ha och vilka ledamöter som ska utses. Inget skulle hindra om regeringen bestämde sig för att lägga ner alla utredningar över en natt.

Den vanligaste typen av SOU handlar om kommande politiska beslut. Det har hänt att domstolar använt utredningsbetänkanden som förarbeten för att utröna vad som varit statsmaktens avsikter. Men det finns också utredningar som analyserar samhällsprocesser utan att utmynna i några konkreta förslag. De regelbundet återkommande långtidsutredningarna vittnar om en förhoppning om att kunna förutspå, kanske till och med att styra, de kommande årens ekonomiska utveckling.

I SOU-serien finns också rapporter från undersökningskommissioner som tillsatts efter olyckor, kriser och skandaler. Den svenska statens säkerhetstjänst har vid ett par tillfällen undersökts av särskilda granskningskommissioner. Spionerna Wennerström och Bergling, Palmemordet, neutralitetspolitiken och Estoniakatastrofen har också lämnat spår i SOU-serien.

Ibland verkar utredningsväsendet ha blivit alltför populärt. Från tid till annan har det framförts klagomål över att utredningarna varit för långsamma, byråkratiska och kostnadskrävande. Den socialdemokratiske finansministern F.V. Thorsson skar ner rejält i utredningarnas budget. Men hans ”kommittéslakt” 1922 fick bara en kortvarig effekt. Utredningsväsendets volym ökade snart igen. Samma sak hände 1982 då Olof Palme förklarade att hans nya regering skulle se till att utredningarna blev färre, kortare, snabbare och mindre utgiftsdrivande. Men bara något årtionde senare kom det ut fler betänkanden än någonsin tidigare. Numera publiceras ett hundratal SOU-rapporter per år.

Även om statliga utredningar är ett permanent inslag i Sveriges offentliga liv har det ägt rum stora förändringar under ytan. Under 1960- och 1970-talet symboliserade SOU-publikationerna en svensk modell som hyllade saklighet, expertis, förankring och kompromisser. ”Att komma överens och tänka efter före”, karaktäriserade statsvetaren Olof Ruin denna beslutskultur präglad av samförstånd och rationalism. Även om det ofta tog längre tid att komma till beslut så underlättades genomförandet av att man i förväg hade tänkt igenom eventuella svårigheter och berett marken för politiska reformer.

Det var då det. Numera tillsätts knappast några utredningar av denna gamla typ, med bred parlamentarisk sammansättning, intresseorganisationer, forskare och andra experter. I dag utgörs tre fjärdedelar av utredningarna av en ”särskild utredare”, det vill säga en enmansutredning. Den typiska utredningen har blivit ett snävt formulerat regeringsuppdrag där ett hovrättsråd eller en ämbetsman ska finna fram till en juridisk eller teknisk lösning av ett akut politiskt problem. Utredningstiden har förkortats och är nu nere i genomsnitt ett och halvt år, för enmansutredningar ännu kortare.

Denna förskjutning från breda, djupa och långa utredningar till snäva, ytliga och korta innebär att svensk politik har fått ett sämre beslutsunderlag. Tankesmedjor, lobbyister och sociala medier kan inte kompensera för bortfallet av kvalificerad kunskapsbildning.

Det finns flera förklaringar till denna utveckling. Tempot i den politiska beslutsprocessen har drivits upp och det finns sällan tid för forskning, eftertanke och konsensusbildning. Den politiska konfliktnivån har ökat; regeringen bjuder endast undantagsvis in oppositionen till samråd. EU-medlemskapet betyder att den politiska makten inom jordbruk, handel och andra områden har flyttat från Stockholm till Bryssel. Utredningsväsendets omvandling speglar också intresseorganisationernas förändrade roll. Fram till 1990-talets början förhärskade en korporativ beslutsmodell där de centrala intresseorganisationerna var företrädda vid statens sammanträdesbord. Numera är intresseorganisationerna hänvisade till att bilda opinion, uppvakta och försöka påverka utifrån.

Den långa SOU-serien speglar de djupgående förändringar som har ägt rum i svensk politik. Men det finns också en kontinuitet. Genom åren kan man följa vilka problem som regeringen anser kräva särskild uppmärksamhet. Statens offentliga utredningar är en radar som registrerar rörelserna vid den politiska horisonten.

Olof Petersson är statsvetare och medverkar med ett kapitel om utrednings- och remissväsendet i en handbok om svensk politik som utkommer nästa år på Oxford University Press

Olof Petersson väljer bland SOU

Digitala SOU

Kungliga bibliotekets digitaliseringsprojekt omfattar Statens offentliga utredningar utgivna från 1922 till 1999. Det rör sig totalt om cirka 5 600 utredningar. De hittills digitaliserade utredningarna förtecknas på regina.kb.se/sou. SOU från 2000 och framåt finns redan i digital form på www.regeringen.se. Alla SOU är sökbara via libris.kb.se.

Tingstens avhandling

SOU 1923:8 Folkomröstningsinstitutet i Nordamerikas Förenta Stater

Herbert Tingstens doktorsavhandling kom ut i två versioner. Utöver den sedvanliga avhandlingsupplagan trycktes arbetet även i SOU-serien. Folkomröstningskommittén hade gett Tingsten i uppdrag att undersöka folkomröstningarna i USA. Tingsten reste runt i USA 1921 och gick grundligt tillväga. Han undersökte både varför folkomröstningar blivit så vanliga i vissa delstater och hur omröstningsinstitutet faktiskt fungerade. I metodiskt avseende var avhandlingen nydanande på flera sätt. Tingsten tillämpade en idékritisk metod för att tolka meningsbrytningarna och använde statistiska data för att analysera väljarnas beteende. Avhandlingen är fortfarande läsvärd. Det gäller särskilt avsnitten om korruptionen i de lagstiftande församlingarna, lobbyismens uppkomst och väljarnas möjlighet att avsätta en folkvald under dennes mandatperiod (”recall”, en konstitutionell finess som gjorde det möjligt för Arnold Schwarzenegger att bli guvernör i Kalifornien). Tingstens utredning var inte unik. Under de följande årtiondena skulle fler forskare ges tillfälle att skriva självständiga bidrag till SOU-serien. I dag har detta akademiska inslag i den politiska beslutsprocessen blivit mer sällsynt.

Socialismens begravningsakt

SOU 1936:7 Socialiseringsproblemet, 1. Utkast till Socialiseringsnämndens principbetänkande

Regeringen Branting tillsatte Socialiseringsnämnden 1920 för att undersöka om det var möjligt och lämpligt att överföra naturtillgångar och produktionsmedel i samhällets ägo eller under samhällelig kontroll. Utredningen publicerade flera teoretiskt inriktade betänkanden men ledde inte fram till några rekommendationer eller resultat. Den socialdemokratiska ledningen kunde under åren hänvisa partiets radikala socialiseringsivrare till att frågan i alla fall var föremål för utredning. Rickard Sandler, som varit Socialiseringsnämndens ordförande, stod ensam som författare till ett utkast till principbetänkande (SOU 1936:7 och 1937:1). Svensk uppslagsbok skrev senare att Socialiseringsnämnden ”ej utan skäl framhållits som ett skolexempel på resultatlösa offentliga utredningar”.

Bostadspolitikens bibel

SOU 1945:63 Bostadssociala utredningens slutbetänkande

Man kan knappast förstå efterkrigstidens planeringsoptimism och välfärdsstatens uppbyggnadsskede utan att ha beaktat Bostadssociala utredningen. Bostadspolitiken vidgades nu till något mer än att bara förbättra bostadsförhållandena. Bostadsbyggande och samhällsplanering blev också sysselsättningspolitik, befolkningspolitik och utjämningspolitik. Ordförande var ämbetsmannen Gunnar Nyström och i utredningen återfanns experter som Alf Johansson, Gunnar Myrdal, Sven Wallander och Uno Åhrén. ”Det brådskar”, skrev Uno Åhrén i en bilaga om ett planmässigt samhällsbyggande: ”Saneringen av städernas äldre delar måste nu snart igångsättas i stor skala.”

 

Säkerhetens osäkerhet

SOU 1948:7 Sandlerkommissionens betänkande om säkerhetstjänstens verksamhet

Rickard Sandler fick i uppgift att leda en utredning om svensk säkerhetstjänst under andra världskriget. En av ledamöterna, den socialdemokratiske riksdagsmannen Georg Branting, skrev ett särskilt yttrande som tar upp alltjämt aktuella problem:

”Obestridligen har säkerhetstjänsten intagit en synnerligen särpräglad ställning inom vår förvaltning och företett många för densamma alldeles främmande drag. Dess hemliga karaktär, dess vidlyftiga både in- och utrikespolitiska uppgifter, dess vidsträckta fullmakter och egenartade arbetsmetoder, själva den svävande utformningen av dessa fullmakter och uppgifter, dess ogenomskinliga samröre såväl med hemliga militära organ som med utrikesförvaltningen vid sidan av dess ordinära anknytning till socialdepartementet samt slutligen och icke minst dess förmåga att liksom prägla hela atmosfären över det samhälle vari den verkade – allt detta medförde att säkerhetstjänsten i vida lager kom att uppfattas såsom ett med svenskt demokratiskt samhällsliv oförenligt element.”

När studentexamen försvann

SOU 1963:42 Ett nytt gymnasium 1960 års gymnasieutredning

Detta var en tung utredning i alla avseenden: över 900 sidor, flera specialbilagor och genomgripande förslag. Socialdemokraterna företräddes av Olof Palme. Utredningens förslag att kristendomsämnet skulle ersättas med en konfessionslös religionsundervisning ledde till en kristen protestaktion med en landsomfattande namninsamling, som blev embryot till ett kristdemokratiskt politiskt parti. Socialdemokraterna och folkpartiet fick igenom sitt förslag att avskaffa den gamla typen av studentexamen. De skriftliga proven byttes ut mot en ny form av centrala prov, gemensamma för hela riket. I stället för systemet med akademiska censorer inrättades en gymnasieinspektion. Läroverk och fackskolor ersattes av en ny sammanhållen gymnasieskola.

Yttrandefrihetens gränser

SOU 1969:38 

Genom SOU-serien kan man följa hur yttrandefrihetens gränsjusteringar har följt de politiska och kulturella trenderna. Liberaliseringen under 1960-talet innebar en vidgning av yttrandefriheten. Kulmen på denna våg av frispråkighet nåddes i början av 1970-talet. Då avskaffades bland annat gamla förbud mot att skymfa svensk eller utländsk flagga och rikssymbol, att förolämpa statens ämbetsmän samt hädelsebrottet att skymfa svenska kyrkan eller annat trossamfund. Dessutom avlägsnades förbudet att såra tukt och sedlighet, vilket i praktiken innebar att pornografin släpptes fri. En parlamentarisk utredning föreslog 1969 en utvidgning av yttrandefriheten och den efterföljande propositionen gick ännu längre. Porrvågen ledde emellertid snart till en politisk motreaktion och i slutet av 1970-talet började lagstiftningen skärpas, särskilt när det gällde barnpornografi.

SOU om SOU

1971:1 SOU 71 Handbok för det offentliga utredningstrycket

Givetvis finns det en statlig offentlig utredning som handlar om statens offentliga utredningar. Finansdepartementet står som ansvarig för dessa riktlinjer för SOU-författare. Typografi och omslag moderniserades vid denna tid. Språket lättades också upp: ”Man skall eftersträva korta meningar med enkel satsbyggnad. Om man kan välja mellan synonyma ord eller uttryck skall sådana ord i första hand användas som tillhör det vårdade talspråkets stil. Genom att man bygger satserna enkelt och överskådligt och fogar samman dem till en kedja uppnår man större överskådlighet och snabbare läsning än om man lägger dem som kinesiska askar inuti varandra.” Det var under dessa år som staten blev du med sina medborgare. Denna informalisering av Sverige skildrades senare i boken ”Hej, det är från försäkringskassan!” (redigerad av etnologen Orvar Löfgren).

Grundlagsreform

SOU 1972:15 Ny regeringsform, ny riksdagsordning
Grundlagberedningens betänkande

För att få arbetsro brukade stora utredningar dra sig tillbaka under flera dagar på behörigt avstånd från huvudstadens larm. Badorter blev därmed en viktig arena för svensk författningspolitik. En partipolitisk kompromiss i Torekov 1971 innebar att monarkin bevarades men att kungen berövades all politisk makt, en lösning som statsvetarprofessorn Jörgen Westerståhl kallade ”en utmaning mot sunt förnuft”. Den 1 januari 1975 ersattes 1809 års regeringsform av en helt ny grundlagstext. Grundlagberedningens betänkande 1972 är den viktigaste källan till tankarna bakom vår nuvarande grundlag. Den nya lagtexten blev dock inte särskilt lyckad och en lång serie utredningar har därefter lappat och lagat. Det senaste försöket att hyfsa till regeringsformen redovisas i SOU 2008:125.

Medbestämmande

SOU 1975:1
Betänkande av Arbetsrättskommittén

Olof Palme kallade medbestämmandelagen MBL för den största demokratireformen sedan den allmänna rösträtten. Och visserligen fick facket rätt till information och förhandlingar i vissa frågor men lagen ledde i praktiken inte till någon radikalt ändrad maktbalans i arbetslivet. Underlaget till MBL var en nästan tusen sidor lång utredning 1975. Den speglar ett viktigt övergångsskede i svensk politik. Sedan Saltsjöbadsavtalet 1938 hade konflikter på arbetsmarknaden främst lösts genom förhandlingar mellan arbetsgivarna och facket. Båda parterna var överens om att så långt möjligt hålla staten utanför. Men under trycket från vänstervåg och vilda strejker valde Palme och socialdemokratin i stället att gå fram lagstiftningsvägen. Samarbete ersattes av konflikt. Den svenska modellen blev sig aldrig mer lik. På hålkortens tid

1976:68 Moderna arkivmedier
Betänkande av Dataarkiveringskommittén

”Den snabba tekniska utvecklingen har medfört att en rad nya metoder för att ta upp och lagra information tillkommit”, skrev regeringen i sina direktiv. Det traditionella pappersdokumentet hade redan kompletterats av hålkort och hålremsor. De nya medier som nu hade börjat tas i bruk var magnetband och mikrofilm. Klokt nog avstod utredningen 1976 från att rekommendera någon speciell teknik utan framhöll att valet av arkivmedium fick avgöras från fall till fall, beroende på vilka krav man ställde på beständighet, åtkomsthastighet, kostnad etc. Utredningen påpekade också att det redan fanns tekniska försök med laser och hologram, vilket pekade fram mot CD-skivornas 1980-tal. Däremot anade utredningen inte att dess betänkande några årtionden senare skulle lagras i pdf-format på Kungliga bibliotekets server.

Publ. i Respons 5/2013 545
I FOKUS | Den motvilliga tyska jätten

Olof Petersson

Olof Petersson är statsvetare och har bland annat varit professor vid Uppsala universitet och forskningsledare vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle. Han ledde i slutet av 1980-talet den stora Maktutredningen. Olof Petersson har författat en rad läroböcker i statskunskap, bland annat om förvaltningspolitik, kommunalpolitik, nordisk politik och europeisk politik. Han har också skrivit biografier över statsvetarna Jörgen Westerståhl och Herbert Tingsten. Läs alla texter

Ur samma nummer

Mest lästa artiklar

  1. I Fokus | Sverige under kriget
    Något har gått snett i den svenska synen på andra världskriget
    Synen på den svenska samlingsregeringens agerande mot Nazityskland har de senaste...
  2. Klassikern
    Tröstlös pessimist, moralist och sann manierist
    Tacitus (cirka 55–120 e. Kr.) skildrade den tid när det kejserliga...
  3. I Fokus | Integrationsdebatt
    De integrationspolitiska utredningarna som kulturkrig
    Invandring och integration har blivit så laddade frågor att många forskare...
  4. I Fokus | Meningslös och menlös forskning
    Refuserad på grund av hudfärg
    Vilka risker finns det när den sociala och politiska aktivismen blir...
  5. Analys/Reportage
    Varför vänstern har så svårt att se antisemitism hos invandrargrupper
    Myten om global judisk makt är antisemitismens kärna. I Sverige har...