Förmår välfärden fortfarande leverera?

Mikael Nygårds bok ger en nyanserad beskrivning av de europeiska välfärdsstaternas förändring över de senaste decennierna. Men trots stora ambitioner är framställningen knappast invändningsfri. Detaljerna ställer sig i vägen för helheten och tesen om trygghetssystemens gradvisa rekalibrering utelämnar väsentliga aspekter av verkligheten.

Välfärdsfrågorna är viktiga i Sverige. Välfärdsstaten uppfattas inte sällan som juvelen i Moder Sveas krona. Det är vanligen frågor som sjukvården och skolan som är viktigast för väljarna vid riksdagsvalen, medan väljarnas intresse för till exempel sysselsättning, landets ekonomi och miljö varierar mer över tid. Det finns en utbredd föreställning om att den svenska välfärden är osedvanligt generös och dyr, men under hela perioden från 1995 och framåt där det finns jämförbara data från OECD är den svenska välfärdsstaten i själva verket ganska genomsnittlig när det gäller sociala utgifter som andel av BNP.

Redan Gøsta Esping-Andersen var i The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990) tydlig med att det inte var utgifterna som utmärkte den svenska välfärdsstaten, utan att Sverige fram till och med 1980-talet hade full sysselsättning, vilket i sin tur gjorde det möjligt att ha hyfsat generösa socialförsäkringar. De inkomstrelaterade ersättningarna gjorde också att medelklassen såg ett egenintresse i systemen. Med stigande sjuktal och framför allt arbetslöshetstal kom dock dessa system under starkt förändringstryck, särskilt under den ekonomiska krisens 1990-tal.

Mikael Nygårds bok Välfärdsstat i förändring är intressant därför att Sverige i den ”bara” är ett av sexton länder som behandlas. De socialpolitiska förändringarna i de nordiska länderna under 2000-talet följs i kapitel 5. I kapitel 6–8 beskrivs samma utveckling i elva andra europeiska länder: kontinentaleuropeiska välfärdsstater som Belgien, Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Österrike i kapitel 6; anglosaxiska välfärdsstater som Storbritannien och Irland i kapitel 7; samt sydeuropeiska välfärdsstater som Italien, Grekland, Portugal och Spanien i kapitel 8.

Utöver utvecklingen i sexton länder diskuteras fem olika typer av välfärdspolitik: pensioner, arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring, familjepolitik och välfärdsservicens organisering. Tre frågor ställs: 1) Vilka reformer har genomförts? 2) Vilka var drivkrafterna bakom reformerna? 3) Vilka samhälleliga effekter har reformerna fått? Lite fyrkantigt kan bokens innehåll därmed beskrivas som att den behandlar 16 länder gånger 5 välfärdsområden gånger 3 frågor, vilket innebär 240 ”rutor” som skall fyllas med innehåll. Denna ambition är heroisk, men samtidigt bokens akilleshäl.

Det finns många teorier om välfärdsreformer, men Nygård har en förkärlek för den tes om rekalibrering som förknippas med den holländske statsvetaren Anton Hemerijck och hans bok Changing Welfare States (2013). Nygård erkänner att han är influerad av Hemerijck, men menar själv att han går mer på djupet och sträcker sig längre fram i tiden, till cirka 2018–2019. Åtminstone det senare är helt sant.

Rekalibereringstesen innebär att de europeiska välfärdsstaterna genomgår en gradvis anpassning till nya realiteter. Processen är gradvis och mångdimensionell och det är viktigt att notera att den inte enbart handlar om nedskärningar utan ibland även om expansion för att möta ”nya sociala risker”. Författaren skriver: 

Fördelen med att förstå välfärdsstatlig förändring som en multidimensionell form av rekalibrering av välfärdsstatens sociala trygghetsprogram är att man på så sätt fångar upp fler nyanser av förändring […]. Nackdelen kan däremot sägas vara att man på detta sätt lätt drunknar i data, eftersom även den minsta förändring registreras. (s. 64)

I mina ögon blir problemet att resultatet tyvärr blir ganska oöverskådligt när de ovan nämnda 240 rutorna kombineras med en så här pass ”nyanserad” teori. Det är nyanserat, det är förvisso sant, men dessvärre lite ointressant när det kommer till de övergripande slutsatserna. Boken som helhet är mindre givande än dess olika delar. Den fungerar som uppslagsbok över välfärdsreformer i en viss del av världen under en viss period, men tyvärr är det person- och sakregister som återfinns längs bak i boken inte så väl genomarbetat som man kunde ha önskat för en sådan användning av boken.

Vilka är då bokens huvudresultat? I dess sammanfattande kapitel hävdar Nygård att alla de studerade sexton länderna genomfört snarlika reformer. Förändringarna har huvudsakligen handlat om nedskärningar, men det har även skett expansiva reformer inom främst familjepolitiken. Just denna blandning menar författaren tyder på att vi har sett en rekalibrering av de västeuropeiska välfärdsstaterna. Det framgår inte i slutkapitlet, men i kapitlet om de kontinentaleuropeiska länderna beskrivs hur framför allt Tyskland har expanderat familjepolitiken och öppnat upp för en tvåförsörjarmodell, till exempel genom utbyggnad av barnomsorgen och ökade möjligheter för kvinnligt förvärvsarbete, vilket förväntas ge upphov till ökad tillväxt. Jag tror i och för sig att författarens lätt truistiska tes föga överraskande är ganska korrekt, men det blir ändå litet halsbrytande när reformer i några kontinentaleuropeiska och sydeuropeiska länder driver hans slutsats att en rekalibrering dominerar välfärdsreformerna i hela Västeuropa. Beläggen för rekalibrering är svagare i Norden och de anglosaxiska länderna. Avslutningskapitlet hade behövt vara betydligt mer analytiskt och systematiskt för att driva hem tesen om att den västeuropeiska välfärdsstatens förändring under 2000-talet kan beskrivas som en rekalibrering.

Jag hade gärna sett att Nygård systematiskt undersökt om rekalibreringen tar sig olika uttryck i olika typer av välfärdsstater och om den leder till att välfärdsstaterna blir alltmer lika varandra eller om de fortsätter att bygga på sina välfärdsarrangemangs specifika för- och nackdelar. Rekalibreringen av den tyska familjepolitiken har uppenbart inneburit att Tyskland i just detta avseende närmat sig den svenska typen av familjepolitik. Vi har inte alls sett samma kraftiga förändring i de nordiska länderna, vilket dels innebär att vi ser tecken på konvergens, men det innebär också att vi inte har samma tydliga tecken på rekalibrering av de nordiska välfärdsstaterna. Många välfärdsforskare har vidare beskrivit välfärdsreformerna i Storbritannien som en nedmontering (se till exempel Starke 2008), men Nygård avstår från att gå i polemik med dessa, vilket gör läsaren mindre benägen att köpa rekalibreringstesen.

Vad gäller pensionsområdet hävdar författaren att utvecklingen är ganska enhetlig. Länderna möter i stora drag samma utmaning i form av en åldrande befolkning, vilket har föranlett reformer – i praktiken i form av nedskärningar – för att säkerställa pensionssystemens ekonomiska hållbarhet: till exempel höjd pensionsålder. Även om ovanstående beskrivning på många sätt är riktig förefaller det mig dock vara tydligt att även om länderna har haft samma drivkrafter och politiska idéer så har man lyckats olika väl med att genomdriva förändringarna. Länder som Sverige och Danmark har lyckats genomdriva reformer, medan varierande politiska ledningar i ett land som Frankrike har haft stora problem att få till stånd reformer eftersom de stött på motstånd i form av fackligt organiserade massdemonstrationer. Det är ännu oklart hur det blir med president Macrons försök att höja pensionsåldern.

Arbetsmarknadsområdet har varit föremål för ganska betydande förändringar i många länder, kanske särskilt i Danmark och Nederländerna vars arbetsmarknadspolitik brukar beskrivas med ordet flexicurity. Regleringar har luckrats upp, ersättningssystem har gjorts mindre generösa och arbetsmarknadspolitiken har blivit mer aktiverande. Just den ambitiösa aktiva arbetsmarknadspolitiken var ett svenskt särdrag under efterkrigstiden och fram till 1990-talet – se till exempel Bo Rothsteins bok Den socialdemokratiska staten (1986) – men AMS nedmontering diskuteras inte av Nygård. Författaren söker efter exempel på rekalibrering, men borde åter också ha diskuterat invändningarna.

Beskrivningen av hälso- och sjukvårdspolitiken i boken är delvis förvirrande eftersom den ömsom behandlar kontantförmåner (till exempel sjukpenningen) och ömsom sjukvården. Författaren drar dock slutsatsen att förändringarna varit små. Jag blir inte riktigt klok på vad svaret är vad gäller välfärdsservicens organisering, vilket delvis är samma fråga som föregående. Här och på en del andra områden kunde redigeringen varit hårdare för en ökad systematik och tydlighet.

Vad gäller välfärdsreformernas utfall hävdar Nygård att vi överlag ser tendenser till en viss ökning av sysselsättningen, men till priset av att fattigdomen bland dem som står utanför arbetsmarknaden har ökat. Den ekonomiska ojämlikheten har inte ökat i någon högre grad, förutom i länder som Tyskland och Sverige. Tyvärr presenterar Nygård inte de data han bygger sina slutsatser på i samband med att han drar dem, varför transparensen blir lidande. Författaren skriver:

Även om generositetsgraden i många sociala trygghetssystem minskat, tyder vår genomgång på att länderna i det stora hela har klarat av att leverera social välfärd och garantera en viss ekonomisk jämlikhet till och med i tider av ekonomisk recession. Välfärdsstaten har med andra ord rekalibrerats: den har blivit mer trimmad, mer aktiverande och förändrad institutionellt sett, men fungerar likväl som en beskyddare av den sociala välfärden. (s. 393)

Som synes har jag en hel del invändningar mot boken. För en svensk läsare öppnar boken ändå ett intressant fönster. I valrörelsen 2014 utlovades visserligen Europas lägsta arbetslöshet, men verkligheten ser helt annorlunda ut. Med en hög strukturell arbetslöshet är Sverige under 2000-talet inte särskilt annorlunda än andra västeuropeiska länder och vi kämpar med ungefär samma problem som de. Den svenska välfärdsstaten är inte unik och utvecklingen sedan 1990-talets ekonomiska kris följer ett generellt europeiskt mönster. På en mer detaljerad nivå reformeras dock policies som i (viktiga) detaljer är annorlunda än andra länders och detta institutionella arv präglar därför också de politiska förändringarna. På en konkret nivå är reformer i allmänhet fråga om inkrementell förändring av existerande lagstiftning och/eller organisationer och den görs delvis mot bakgrund av landets specifika erfarenheter av sina policies, vilket kan innebära en påtaglig variation mellan länder trots att reformerna genomförs mot bakgrund av gemensamma utmaningar.