Ideologi och intresse bakom privatiseringen av Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen har genom sin historia beskrivits som Sveriges mest hatade myndighet. Kritiken har handlat om att myndigheten är en ineffektiv, politiserad koloss som är dålig på att underlätta för arbetslösa att komma i arbete. På senare år har regeringar av olika färg tillsatt generaldirektörer utan för mycket politiskt bagage och med erfarenhet av att leda stora organisationer för att förbättra myndighetens resultat och förtroende. 

Den politiska diskussionen om myndighetens vara eller icke-vara har trots detta fortsatt och i och med Januariavtalet inleddes en omfattande privatisering av myndighetens kärnuppdrag. Privata aktörer ska ansvara för matchningen mellan arbetssökande och arbetsgivare och myndighetens uppgift begränsas till att bedöma de arbetssökandes behov av stöd, skapa förutsättningar för en privat förmedlingsmarknad, kontrollera de privata utförarna och ta fram statisk och analys om arbetsmarknaden. Med Australien som förebild har Centerpartiet drivit frågan hårt och menat att endast en privatisering kan komma till rätta med myndighetens problem. Australiens arbetsförmedling privatiserades genom reformer på 1990-talet så att allt stöd och coachning till arbetssökande för att komma i arbete utförs av privata företag. Arbetslösa väljer mellan ett stort antal aktörer och företagens ersättning beror på hur väl de lyckas och de arbetslösas avstånd till arbetsmarknaden. Flera delegationer av svenska politiker och representanter från Arbetsförmedlingen har genom åren gjort studiebesök för att lära sig om modellen.

Johan Berg är arbetsförmedlaren som tagit strid för sin myndighet. I debattinlägg och diskussioner har han argumenterat för att kritiken mot Arbetsförmedlingen är felaktig och att privatiseringsreformen riskerar att rasera stödet till arbetssökande och arbetsgivare. Nu har han samlat sina tankar kring myndigheten och reformeringen av den i boken Spelet om Arbetsförmedlingen. Hans agenda framgår tydligt av undertiteln Sanningen om raseringen av Sveriges mest kritiserade myndighet: en offentligt organiserad arbetsförmedling behövs och den är kapabel att göra ett bra jobb. Privatisering kommer att slå sönder verksamheten och resultera i en sämre matchning på arbetsmarknaden.

Det finns alltså helt klart olika bilder av myndigheten. Vad ska man som läsare tro och hur ska man bilda sig en uppfattning?

Arbetsförmedlingens grunduppdrag är att bidra till matchningen på arbetsmarknaden, ge särskilt stöd till långtidsarbetslösa och verka för ökad sysselsättning. Den har därmed en viktig roll i genomförandet av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, en grundbult i den svenska modellen som i strukturomvandlingar inte skyddat specifika företag och arbeten utan löntagarna genom olika insatser och utbildningar. Syftet med den aktiva arbetsmarknadspolitiken har alltså varit att utrusta individer som blivit arbetslösa med ny kompetens, till exempel genom arbetsmarknadsutbildningar, så att de kan ta tillgängliga jobb på arbetsmarknaden, snarare än att ge stöd till företag som inte längre är konkurrenskraftiga.

Sedan 2010-talet har arbetslösheten förändrat karaktär och Arbetsförmedlingen har fått flera nya uppdrag, bland annat att samordna etableringen av nyanlända i Sverige genom ett tvåårigt program. Den goda ekonomin och stark efterfrågan på arbetskraft efter finanskrisen har gynnat inrikes födda med utbildning, medan andra grupper har haft svårt att komma in på arbetsmarknaden, nästan alltid för att de inte når upp till arbetsgivarnas krav på kompetens och erfarenhet. Det handlar om utrikes födda, personer utan gymnasieutbildning, personer med funktionsnedsättning och äldre. Konsekvensen har blivit en tudelning med låg arbetslöshet bland inrikes födda och hög arbetslöshet bland framför allt utrikes födda. Långtidsarbetslösheten har bitit sig fast efter pandemin och utrikes födda med låg utbildning är i majoritet bland dem som varit utan sysselsättning i mer än 12 månader. 

För grupper långt ifrån arbetsmarknaden och långtidsarbetslösa är Arbetsförmedlingen och arbetsmarknadspolitiken viktig. Forskning visar att intensiva förmedlingsinsatser (stöd och hjälp från arbetsförmedlare) har betydelse för att dessa ska komma i arbete, liksom subventionerade anställningar och arbetsmarknadsutbildning. Ofta krävs flera insatser i en kedja som så småningom kan leda till ett arbete. Studier har också undersökt om arbetslösas chanser att få ett jobb påverkas av om utföraren är en offentlig eller privat arbetsförmedling. Inga resultat visar att privata utförare skulle vara bättre, snarare tvärtom, och privata utförare är dessutom ofta dyrare. Den australienska modellen som står som förebild för reformeringen av Arbetsförmedlingen har inte kunnat utvärderas för att mäta dess effekter. Bland annat OECD har påpekat att det därför inte går att säga om den medfört förbättringar. Sannolikt beror på nedgången i arbetslöshet efter reformen på annan ekonomisk politik. Det australienska systemet har också kritiserats för att jobben till arbetslösa inte är hållbara och långsiktiga, liksom att de privata aktörerna »plockar russinen ur kakan« och »parkerar« personer långt från arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis ger forskning och uppföljningar inget stöd för att privat arbetsförmedling skulle vara bättre.

Evidens finns alltså för att behålla en offentlig arbetsförmedling. Varför fick diskussionen om privatiseringen en sådan grogrund? Berg ger en del av svaren; framför allt förklarar han betydelsen av det politiska spelet. Men jag saknar ett mer kritiskt perspektiv på Arbetsförmedlingen och hur brister hos myndigheten bidrog till kraven på reformering. Till skillnad från Berg vill jag hävda att en del av svaret till att privatiseringsdiskussionerna över huvud taget tog fart ligger hos myndigheten själv. 

Arbetsförmedlingen har mångalojala och engagerade medarbetare som varje dag gör sitt bästa för att stötta arbetslösa. Men den hade i början av 2010-talet halkat efter i sitt utvecklingsarbete. Ett förändringsarbete inleddes i mitten av 2010-talet med syfte att specialisera och digitalisera verksamheten så att mer tid kunde läggas på att möta och stötta arbetslösa, framför allt sådana som har svårt att komma in på arbetsmarknaden. Redan då använde sig myndigheten av privata aktörer med blandat resultat; tjänsterna fungerande inte särskilt väl för personer långt ifrån arbetsmarknaden, alltså den grupp av arbetslösa som växte markant under 2010-talet. Trots alla åtgärder var det svårt att se några tydliga förbättringar i vad myndigheten åstadkom och privatiseringsdiskussionerna tog fart. 

Johan Berg redogör för turerna kring reformeringen av Arbetsförmedlingen i kronologisk ordning. Vi får följa Centerpartiets (framför allt Martin Ådahls) tankar om behovet av privatisering och hur de andra borgerliga partierna följer efter och stödjer förslaget. Boken redogör för motståndet hos LO men också hos vissa borgerliga debattörer och för hur diskussionen gick inom Socialdemokraterna. Nästa avsnitt ägnas valet 2018 och dess efterspel, när beslutet att Arbetsförmedlingen skulle reformeras i grunden slogs fast i Januariavtalet. I bokens tredje del diskuterar Berg det politiska spelet kring och konsekvenserna av det stora varslet på Arbetsförmedlingen till följd av nedskärningarna i myndighetens anslag efter att M/KD-budgeten fått majoritet i riksdagen. Bokens fjärde avsnitt diskuterar lobbyismens, framför allt Svenskt Näringslivs och Almegas, betydelse för att privatiseringsreformen kom till stånd.

Läsningen är hisnande när man får skedet detaljerat beskrivet i en följd. Jag slås av – och Berg lyfter tydligt fram – hur ideologi och intresse snarare än kunskap och evidens styr diskussion, förslag och till sist beslutet. Kronologin illustrerar de många turerna och hur kortsiktiga besluten kring myndigheten var. Punkten i Januariavtalet var övergripande och abstrakt. Allteftersom reformen konkretiserades förändrades innebörden genom nya politiska överenskommelser; i slutänden skulle det mesta av förmedlingstjänsterna privatiseras men myndigheten skulle också finnas kvar som en stor och viktig aktör och förmedla tjänster i egen regi – en avsevärd skillnad från den ursprungliga formuleringen i Januariavtalet. Att implementera reformen samtidigt som den utformades påverkade Arbetsförmedlingens verksamhet negativt. Otydligheten om vad och hur mycket myndigheten skulle göra i egen regi påverkade prioriteringar och utveckling och gjorde myndigheten svår att styra. Arbetsförmedlingen är som en pråm och ändrar inte riktning så lätt. 

En styrka med angreppssättet är att läsaren kommer nära myndigheten, nackdelen är att det saknas ett yttre sammanhang att väga skeenden i myndigheten och politiken mot.

Ibland har jag svårt att få överblick och se helheten i Bergs redogörelse. Detaljerna och personerna är många. Texten är lång. Berg beskriver och analyserar skeendet utifrån sig själv och jobbet som arbetsförmedlare, perspektivet är internt. En styrka med angreppssättet är att läsaren kommer nära myndigheten, nackdelen är att det saknas ett yttre sammanhang att väga skeenden i myndigheten och politiken mot. 

Boken hade tjänat på att tidigare beskriva myndighetens uppdrag, hur det utvecklats över tid och vilka problem den står inför. En beskrivning av läget på arbetsmarknaden, vilka de arbetslösa är och vem som är i behov av stöd från arbetsmarknadspolitiken hade också varit värdefullt. En sådan inramning hade gjort resonemangen i boken lättare att förstå och hade satt den politiska diskussionen i perspektiv.

Johan Berg är engagerad och det märks i texten. I bokens femte avsnitt listas ett antal myter om Arbetsförmedlingen, till exempel att myndigheten inte bidrar till att folk får jobb och att administrationen kostar för mycket. Berg vill utmana kritiken och uppfattningen att myndigheten fungerar dåligt och inte förmedlar några arbeten. Han analyserar och tar fram egna beräkningar för att visa att myndighetens kritiker har fel om bristande resultat och ineffektivitet. Jag tycker att Bergs beräkningar framför allt visar komplexiteten i myndighetens uppdrag och att myterna därmed bidrar till en förenklad bild av myndigheten. 

Jag uppskattar att Berg utmanar kritiken genom sin analys men boken hade tjänat på en nyansering. I sin vilja att försvara och stå upp för myndigheten tycker jag han missar att Arbetsförmedlingen har en egen läxa att göra. För att vara transparent: jag följde förändringsarbetet och reformeringen på nära håll från min position som analyschef på myndigheten under åren 2016 till 2022. Jag tycker att en offentlig arbetsförmedling behövs och att myndigheten fått utså en hel del orättvis kritik. Men jag anser också att Arbetsförmedlingen har mycket att förbättra för att stödet till arbetssökande och arbetsgivare ska fungera på ett adekvat sätt. 

Fram till beslutet om reformeringen i Januariavtalet hade myndigheten lagt stora resurser på att effektivisera och digitalisera verksamheten och vissa delar av verksamheten fungerade bättre. Men mycket återstod för en väl fungerande och effektiv verksamhet och under åren sedan reformeringen inleddes har få tydliga förbättringar synts. Myndigheten har ännu inte utvecklat ett fungerande och enhetligt stöd till långtidsarbetslösa. Ett pilotprojekt riktat till utrikesfödda kvinnor som tog fram en framgångsrik metod för personer långt ifrån arbetsmarknaden lades ner år 2021. Myndigheten har haft och har en övertro på möjligheterna med digitaliseringen och saknar en förståelse för behovet av personligt stöd för arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. För många lokala arbetsförmedlingskontor stängdes för snabbt och den lokala närvaron har inte byggts upp igen.

Myndighetens ledning hävdar ofta resursbrist som förklaring. Budgetnedskärningarna 2018 var dramatiska och ledde till att antalet arbetsförmedlare minskade markant, men Arbetsförmedlingen är fortfarande en stor myndighet. Prioriteringar och val kommer alltid behövas i en stor och komplex verksamhet. Att stödet till långtidsarbetslösa inte har utvecklats tror jag handlar om att allt fokus legat på reformeringen och myndighetens vilja att uppfylla regeringens förväntningar på hur många arbetssökande som ska finnas hos fristående aktörer. Att uppnå en viss volym har blivit viktigare än att ge rätt insats i rätt tid till arbetssökande. Myndigheten har varit för lyhörd inför politikens krav i stället för att som expertmyndighet använda mixen av insatser som bäst möter de arbetslösas behov. Genom att prioritera fristående aktörer så starkt har utveckling av verksamheten som stödjer personer långt ifrån arbetsmarknaden eftersatts. Långtidsarbetslösa, personer med funktionsnedsättning och andra långt ifrån arbetsmarknaden har kommit i kläm eftersom tjänsterna hos de fristående aktörerna inte är lämpade för dem. Anledningen är att tjänsterna saknar det nära stöd i form av noggrann matching mellan en arbetssökandes förmågor och vad arbetsgivaren efterfrågar som utvärderingar visat är framgångsrikt. 

Så vad göra? Arbetsförmedlingen måste hitta tillbaka till sitt grunduppdrag och framför allt prioritera stödet till långtidsarbetslösa genom att använda de metoder som evidensen visar fungerar. Den (informella) politiska styrningen på volymer måste ersättas av en kunskapsbaserad styrning där myndigheten väljer insatser utifrån vad de arbetslösa behöver.

I bokens sista del förmedlar Johan Berg sina egna personliga erfarenheter av att debattera denna fråga. Vid flera tillfällen har han själv hamnat i skottgluggen; han har till och med fått sin egen existens ifrågasatt. En högerdebattör frågade i ett inlägg »Vem är Johan Berg?« och hävdade att Johan Berg »inte finns på riktigt« utan bara är en avatar som går myndighetsledningens ärenden. Anekdoten blir en talande illustration av hur djup misstänksamheten mot myndigheten är, hur ideologisk debatten blivit och vad Berg själv måste utstå för att han ifrågasätter grundantaganden i reformarbetet. Jag är glad att han oförtrutet fortsatt sin kamp. Boken är en viktig inlaga i den pågående diskussionen om reformeringen av Arbetsförmedlingen.

Publicerad i Respons 4-5/2022.