Föregående

nummer

Torsdag 29 juni 2017

2/2014

Tema: Är vi på väg mot en kapitalism utan demokrati? Tvångsäktenskapet mellan kapitalism och demokrati är över.
Politik & samhälle
Antonia Bakardjieva Engelbrekt & Lars Oxelheim & Thomas Persson (red.)
EU och de globala obalanserna
Europaperspektiv 2014
Santérus | 306 s | Isbn 9789173590754
Recensent: Kjell Goldmann
Krisen kan både stärka och försvaga EU som global aktör

Den fråga som ställs i EU och de globala obalanserna är hur EU kan bli en konstruktiv kraft i världspolitiken. Utgivarna preciserar detta till att gälla EU:s roll för att hantera fyra utmaningar: klimathotet, frihandeln, fattigdomen och människohandeln. Mycket står på spel i vårens val till Europaparlamentet, skriver de: valet blir ”avgörande” för unionens globala strategi och dess roll i världen.

Boken är årets utgåva i serien Europa­perspektiv, och det finns anledning att framhålla vilket intressant exempel på forskningsinformation dessa årsböcker kommit att bli. Initiativet togs inte långt efter Sveriges inträde i EU av Sverker Gustavsson med erfarenhet inte bara som professor i statskunskap utan också som statssekreterare i utbildningsdepartementet. Med måttliga statsanslag inrättades nätverk för Europaforskning inom juridik, ekonomi och statsvetenskap – ingen trendig ”tvärvetenskap” utan integrering i etablerade discipliner. De tre nätverken beslutade i sin tur att i en gemensam årsbok sprida sina forskningsresultat till en bredare krets. Jag ska väl nämna att jag 1988 var författare till den första årsbokens första kapitel.

Årets upplaga, den sjuttonde, innehåller nio kapitel löst sammanhållna av den påklistrade termen obalans. Frågor som behandlas är ledarskapet för den gemensamma utrikespolitiken, biståndet, entreprenörskapet, utsläppsrätterna, människohandeln, de mänskliga rättigheterna, relationerna med Kina och med Ryssland samt omvärldens EU-bild. Boken erbjuder ett brett svep över EU:s yttre relationer, med forskningsbaserade djupdykningar på centrala områden.

Bakgrunden är naturligtvis eurokrisen och den växande nationalismen. Vad detta betyder för EU:s roll i världen är inte självklart. Å ena sidan minskar de inre problemen förmågan till effektivt agerande utåt. Å andra sidan kan utrikespolitik, av EU lika väl som av enskilda stater, användas inte bara för att åstadkomma yttre resultat utan också för att manifestera en inre identitet. I ett krisläge som det nuvarande, när stödet för gemenskapen minskar, kan den yttre politiken få särskild betydelse.

Ledarskapsproblemet diskuteras av Lisbeth Aggestam i ett av bokens viktigaste kapitel. Lissabonfördraget är en kompromiss mellan medlemsstaternas intresse av samordning och deras obenägenhet att lämna ifrån sig suveränitet. Å ena sidan har posten som hög representant för utrikespolitiken och ledarskapet för EU:s nya utrikestjänst underställts regeringarna i det mellanstatliga rådet. Å andra sidan har utrikesrepresentanten också gjorts till vice ordförande i den överstatliga kommissionen med uppgift att samordna EU:s utåtriktade verksamheter, av vilka en del lyder under kommissionen i stället för rådet.

Hur har den första utrikesrepresentanten Catherine Ashton klarat att stärka EU:s internationella roll, insnärjd som hon är i denna struktur? Aggestams svar är blandat. Ashton, från dag ett kritiserad som färglös och oerfaren, har satt EU:s utrikestjänst på fötter och har haft framgångar som förhandlare, främst på Balkan men även i fråga om Iran. Samtidigt har stora medlemsländer fortsatt att gå sin egen väg och flera regeringar, inte minst den svenska, har tagit initiativ vid sidan av det som Ashton ska leda och samordna. Med Aggestams formulering präglas EU alltjämt av differentiering och skiftande koalitioner i stället för av en sammanhållen gemensam utrikespolitik.

Vad Aggestam rekommenderar är ett ledarskap som fungerar som ”policy­entreprenör” med uppgift att ”identifiera nya politiska idéer och initiativ som synkroniserar och förstärker det som är den gemensamma nämnaren”. Att utveckla ett sådant kreativt ledarskap blir en uppgift för Ashtons efterträdare, men Aggestam tänker sig att entreprenörskapet också ska växa fram nerifrån med bas i den europeiska utrikestjänst som under Ashtons ledning har etablerats runt om i världen.

I klimatfrågan har EU försökt etablera sig som profilerad aktör, inte minst med sitt system för handel med utsläppsrätter. Enligt Sanja Bogojevics bidrag till boken blev utsläppsrätter EU:s linje under Kyotoförhandlingarna 1997. Dittills hade EU förhållit sig skeptiskt till en sådan marknadslösning av klimatfrågan, vilken däremot förespråkats av USA. Sedan det blivit tydligt att USA skulle säga nej till Kyotoprotokollet bytte EU fot, tydligen i syfte att överta ledningen i klimatfrågan.
EU:s ETS (EU Emissions Trading System) är enligt Bogojevics avsett att stärka EU:s globala ledarskap på två sätt: dels genom att uppmuntra liknande åtgärder på andra håll, dels genom att kompensera för andras underlåtenhet att vidta dem. Handeln med utsläppsrätter har emellertid förblivit begränsad utanför EU, och luftfartsdirektivet, detta försök att tvinga in andra länder i EU:s system, har gått i stå.

Bogojevics hävdar emellertid att EU trots allt har lyckats sätta tryck på andra länder. ICAO har antagit ett globalt ramverk om utsläpp från luftfart. Om EU-länderna ytterligare stärker den inre marknaden kan EU utöva ”betydande miljöpolitiska påtryckningar”, även om detta inte leder till att andra stater godtar just EU:s regelverk. Det är en from förhoppning, tycks det mig. Att döma av erfarenheten spelar EU:s klimatpolitik större roll som inre kitt än som åtgärd mot global uppvärmning.

Främjande av mänskliga rättigheter och demokrati är en annan del av EU:s utrikespolitiska identitet – ”silvertråden” i den gemensamma utrikespolitiken, enligt Ashton. I EU och de globala obalanserna ­undersöker Andreas Moberg ett av de instrument EU använt i detta syfte, nämligen införandet av en MR-klausul i avtal mellan EU och andra länder. Klausulen är avsedd att ge EU rätt att häva dessa avtal om motparten inte lever upp till dem i fråga om mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatlighet.

År 2011 hade EU sådana avtal med 132 stater. Flertalet var AVS-stater, det vill säga de 79 stater i Afrika, Västasien och Stillahavsområdet som har associeringsavtal med EU. Till dem kom 19 stater i Latinamerika samt 18 i Östeuropa och Centralasien (inklusive Ryssland), vidare nio stater i Asien och lika många i Nordafrika och Mellanöstern (inklusive PLO). Bland dem med vilka MR-avtal saknades var demokratier som USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan samt dessutom Kina.

Enligt Moberg har rådet åberopat MR-klausulen endast 22 gånger och uteslutande gentemot stater i AVS-gruppen. De skäl som nämnts har varit statskupper eller odemokratiska val, samt i tre fall systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. Att avgöra hur många liknande fall som inte lett till åtgärd från EU:s sida är inte lätt, men säkert är de många gånger fler. MR-systemets legitimitet har skadats av misstanken att EU-ländernas ekonomiska och politiska intressen tagit överhanden.
Moberg anser det dock vara ett framsteg att MR-klausulerna fått upp mänskliga rättigheter på förhandlingsbordet. Han rekommenderar kommissionen att systematiskt föreslå samråd vid varje tillfälle då MR-klausulen överträtts. Det dröjer, tror han, innan detta skulle få genomslag i rådets beslut om att faktiskt initiera samråd, men man bör enligt Moberg åtminstone fastställa benchmarks som man är redo att genomdriva även till ett högt pris – en blygsam ambition, kan det tyckas.

Hur ser omvärlden på EU:s skilda ambitioner? Ole Elgström rapporterar resultat från elitintervjuer i Sydostasien, Afrika och Oceanien samt från studiet av några multilaterala förhandlingsprocesser. Han konstaterar att synen på EU som internationell aktör varierar från fråga till fråga och från region till region. Det finns emellertid ett mönster: i fråga om handel och ekonomi uppfattas EU verkligen som en stormakt i meningen stat med vetomakt: ingenting händer om inte EU är med. Däremot uppfattas EU inte som stormakt i meningen ledare. Som hinder för framgångsrikt ledarskap nämner Elgström den gemensamma jordbrukspolitiken, låsningen vid det som framförhandlats internt samt den finansiella och ekonomiska krisen.

Inom miljöområdet är enligt Elgström spänningen betydande mellan EU:s självbild och omvärldens. Ännu i Poznan 2008 sågs EU som väsentligt genom sin enhetlighet, sitt föredöme och sin vision. Bilden ändrades emellertid i Köpenhamn 2009, där USA och Kina spelade ledande roller medan EU ansågs göra fiasko. Skadan har endast delvis reparerats sedan dess.

Angående mänskliga rättigheter har EU, alltjämt enligt Elgström, sällan betraktats som en ”normativ stormakt med speciell legitimitet”. EU ses inte som speciellt och överlägset andra västländer. Dess främjande av normativa värden tolkas ibland som neokolonialism. Dess strävanden befinns ofta inkonsekventa, till nackdel för fattiga länder och inriktade på att bevaka europeiska särintressen.

Komplexa ledningsproblem, policyinstrument av osäker effektivitet, blandat rykte – nej, någon framgångssaga är den gemensamma utrikespolitiken knappast. En bra fråga är på vilket sätt det stundande EP-valet, som bokens redaktörer skriver, kan ”avgöra” saken. Jo, om valet, i enlighet med prognoserna, resulterar i en förstärkning av den EU-skeptiska vänstern och den EU-kritiska högern, får detta rimligen konsekvenser för all unionens verksamhet, inklusive dess internationella ställning.

Inom det utrikespolitiska området är emellertid regeringarna alltjämt viktigast, och de väljs inte i Europavalet utan i nationella val. Det är i dessa val som balansen mellan gemensamt och nationellt kommer att avgöras – i fråga om den globala uppvärmningen, de mänskliga rättigheterna och annat.

Kjell Goldmann är professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet.

– Publ. i Respons 2/2014

FÖLJANDE

nummer

DET ÄR DUMT ATT VETA FÖR LITE

I Respons behandlas all viktig facklitteratur på svenska inom humaniora och samhällsvetenskap av recensenter med specialkunskaper i ämnet. I en tid då den fördjupande diskussionen av facklitteraturen tappar mark i offentligheten vill Respons visa hur viktig recensionen är för kunskapsspridningen, kulturen och den allmänna opinionen. Chefredaktör för Respons är Kay Glans.

”Respons behövs” Kaj Schueler, SvD
”… den utmärkta tidskriften Respons” Björn Wiman, DN Kultur
”Recensionerna överträffar vida de som vanligtvis går att läsa i dagstidningarna.” Aftonbladet