Policyprofessinella i offentlig tjänst har faktiskt ett mandat

Om politiker blir alltför beroende av sakkunniga utan politiskt mandat riskerar demokratin att bli en kuliss för expertvälde. Den granskning av de policyprofessionella som görs i boken Makt utan mandat lägger en viktig grund för en debatt om den moderna folkstyrelsens praktik. Analysen av den grupp aktörer av politiskt sakkunniga, pressekreterare och PR-konsulter som utgör de policyprofessionella är ett viktigt och intressant forskningsbidrag. Författarnas slutsatser är emellertid inte lika övertygande. De förbiser att de policyprofessionella i offentlig tjänst har ett mandat och kan bli föremål för indirekt ansvarsutkrävande.

Den moderna demokratin har att verka i en komplex värld präglad av krav på snabba beslut. Det är inte någon enkel uppgift för våra folkvalda företrädare att få till stånd politiska beslut som effektivt löser svårhanterliga problem. Hur utformar vi bäst reformer som leder till goda skolresultat, humant flyktingmottagande, hög ekonomisk tillväxt, låg arbetslöshet och ett hållbart samhälle? I upplysningens anda har svaret varit att vi med kunskapen som vapen ska rusta oss för att fatta kloka och effektiva beslut. Inte minst i Sverige har den demokratiska reformismen vilat stadigt på upplysningens grund.

Våra politiska representanter kan över tid bli mycket kunniga inom sina speciella sakområden. Men i ett samhälle präglat av komplexitet och högt tempo är det ofrånkomligt att våra förtroendevalda måste ta hjälp av experter som har den kunskap som behövs för att fatta kloka beslut. Att bortse från experternas sakkunskap kan leda till att demokratin regelmässigt fattar ineffektiva eller irrelevanta beslut. Om politiken isolerar sig från expertisen så riskerar vi därför att få ett styrelseskick som inte förmår att hantera de viktiga samhällsfrågorna. Litet tillspetsat skulle vi kunna säga att vi då har en demokrati som kännetecknas av mandat utan makt.

Det ligger därmed i allas vårt intresse att politiska beslutsfattare tar hjälp av dem som har kunskaper och förmågor som kan bidra till goda beslut. Problemet är bara att demokratin i den stund som de förtroendevalda öppnar dörren för experterna riskerar att hamna i en alltför stark beroendeställning till dessa. Om vi hamnar i en situation där våra lagar i praktiken har utformats av experter, om våra folkvalda företrädare bara blir ett slags frontfigurer för en politik som någon annan utformat, ja då har vi ett styrelseskick som kan förstås i termer av makt utan mandat.

För demokratin gäller det att navigera mellan blindskären makt utan mandat respektive mandat utan makt. Hur ska vi då kunna dra nytta av den sakkunskap som är nödvändig för att fatta effektiva beslut, utan att demokratin utvecklas till ett expertstyre där makten i praktiken frikopplas från ett folkligt mandat? Problemet är inte nytt men det ställs på sin spets i en värld där den moderna folkstyrelsen har att hantera komplexa, svårhanterliga frågor, ofta under stor tidspress. Är det under dessa förhållanden möjligt att upprätthålla ett styrelseskick där ”all makt utgår från folket” eller är demokratin dömd att bli en kuliss som nödtorftigt skyler vad som i realiteten är ett expertstyre?

I en ny svensk studie, Makt utan mandat – De policyprofessionella i svensk politik, tar sig Christina Garsten, Bo Rothstein och Stefan Svallfors an uppgiften att undersöka vilken roll experter som är anställda för att bedriva politik spelar i den svenska demokratin. Den grupp som i författarnas studie benämns de policyprofessionella utgörs av aktörer som politiskt sakkunniga, pressekreterare, politiska sekreterare, PR-konsulter och utredare inom intresseorganisationer. Dessa personer utgör enligt boken en relativt stor, enhetlig grupp aktörer som utövar avsevärd makt. De är inte experter i den snäva meningen att de bidrar med specifik sakkunskap när sådan efterfrågas. De policyprofessionella är aktiva också när det gäller att formulera problem och identifiera politiska lösningar; de bedriver samhällsanalys i bred mening och påverkar den politiska agendan.

Analysen av de policyprofessionella sönderfaller i två delar. Dels ägnas stor möda åt en kartläggning av denna grupp aktörer, som i studien uppgår till nästan 1500 personer (men som enligt författarna i praktiken är nära nog dubbelt så stor), dels diskuterar studien hur de policyprofessionella påverkar den politiska maktutövningens legitimitet. Den beskrivande delanalysen bryter ny mark och ger oss viktig kunskap om hur vår demokrati fungerar i praktiken; den är utan tvekan ett viktigt och intressant forskningsbidrag. Den värderande delanalysen ställer visserligen centrala frågor om makt och legitimitet, men här är jag inte övertygad om argumentationens bärkraft. Jag återkommer till varför jag inte är beredd att dela slutsatserna i den värderande analysen, men låt mig först säga någonting om vi vad lär av studiens rika material.

Undersökningen bygger på insamlad statistik om de policyprofessionella, ett 90-tal intervjuer med olika kategorier aktörer samt deltagande observation. Vilken bild är det då som framträder? Studien ger vid handen att den genomsnittlige policyprofessionelle är en man (men nästan lika troligt en kvinna) strax under 40 år, universitetsutbildad statsvetare (eller nationalekonom) och jobbar i Stockholm. Merparten av de policyprofessionella arbetar i offentlig verksamhet – statsförvaltningen, riksdagen (inklusive partierna), kommun eller landsting – medan en dryg tredjedel är anställda av intresseorganisationer (inklusive fackförbund), tankesmedjor och PR-byråer. Studien visar också att de policyprofessionella inte har påfallande hög lön. Intervjumaterialet bekräftar att det inte är pengar, utan makt, eller snarare att få befinna sig i maktens närhet och händelsernas centrum, som är den primära drivkraften.

Här finns inte möjlighet att göra rättvisa åt studiens intressanta analys av gruppen policyprofessionella. Låt mig bara ge några exempel på vad det rika materialet har att erbjuda.

Vi får till exempel klart för oss att de policyprofessionella beundrar våra folkvalda politikers uthållighet och förmåga att hantera den stundtals hänsynslösa mediegranskning som de utsätts för. Däremot är de inte överdrivet imponerade av de folkvaldas intellektuella kapacitet och analysförmåga; här anser de policyprofessionella att de själva är överlägsna sina uppdragsgivare. En annan sak som är intressant att notera är den komplicerade relationen till massmedier, som man å ena sidan skyr eller åtminstone är skeptiskt inställd till, men som man å andra sidan är beroende av för att föra ut sina budskap och påverka den politiska dagordningen. Slutligen är det intressant att studiens resultat inte ger något stöd åt den tidigare etablerade uppfattningen att denna grupp personer föds in i politiken i den meningen att man kommer från familjeförhållanden som präglas av att föräldrarna arbetat som politiker eller i politikens direkta närhet.

Den beskrivande analysen bjuder på stimulerande läsning och intressanta inblickar i hur denna relativt osynliga del av svensk demokrati fungerar. Ibland blir dock resultaten något svåra att bedöma. De citat som presenteras ger färg åt framställningen och lyfter intressanta resultat, men som läsare vill man också veta något om i vilken utsträckning en redovisad uppfattning omfattas av intervjupersonerna. Om det är litet drygt hälften eller snarare en förkrossande majoritet av intervjupersonerna som till exempel ger uttryck för uppfattningen att man inte är särskilt imponerad av de folkvaldas intellektuella kapacitet, spelar det ju stor roll för vilka slutsatser vi kan dra från studien.

Vid sidan av att beskriva gruppen policyprofessionella vill Garsten, Rothstein och Svallfors diskutera i vilken utsträckning detta fenomen utgör ett problem för den svenska demokratin och vad vi i så fall bör göra åt det. Författarna påminner om att det är centralt för demokratin att beslut fattas enligt tydliga procedurer som visar hur maktutövningen går till. Enligt folksuveränitetstanken vilar all offentlig maktutövning ytterst på ett mandat som kan härledas till folket. Väljarna delegerar makt till sina representanter men om dessa inte sköter sitt uppdrag kan ansvar utkrävas och nya representanter utses. Författarnas tes är att de policyprofessionella utgör ett demokratiskt problem därför att de saknar ett mandat men trots detta har makt att påverka politiska beslut.

När det gäller denna del av analysen så är jag inte beredd att fullt ut hålla med författarna. Visserligen sätter man fingret på en potentiell utmaning för den moderna folkstyrelsen. Däremot anser jag att problematiken inte blir tydligt formulerad. Dessutom menar jag att den föreslagna lösningen med en grundlagsreglering av de policyprofessionellas ställning knappast är det bästa sättet att hantera det egentliga problemet.

Gruppen policyprofessionella består dels av aktörer i offentlig verksamhet – riksdag, regeringskansli, kommuner eller landsting – dels av aktörer som arbetar åt en intresseorganisation eller säljer sina tjänster på den privata marknaden till högstbjudande. Denna distinktion löper som en röd tråd genom studien men den ges inte den betydelse den förtjänar när författarna resonerar kring de normativa implikationerna av sin studie. Om vi håller isär dessa grupper blir det tydligt, menar jag, att fenomenet med experter som i praktiken har inflytande över politikens utformning inte bäst beskrivs som ett tillstånd av makt utan mandat som reser ett ansvarsutkrävandeproblem. Varför? Enkelt uttryckt: därför att de policyprofessionella i offentlig tjänst har ett mandat, medan de policyprofessionella i privat tjänst inte bör ha ett mandat.

För att se detta tydligt, låt oss först vända blicken mot de policyprofessionella som jobbar i offentlig verksamhet. Vi talar alltså om politiskt sakkunniga i regeringskansliet och riksdagen samt i våra kommuner och landsting. Visserligen har inte dessa ett explicit folkligt mandat att påverka politikens utformning, men de har likväl ett indirekt mandat i den meningen att de är anställda av folkvalda företrädare som i sin tur har ett explicit mandat från väljarna. På motsvarande sätt är ansvarsutkrävandet indirekt: väljarna kan ställa de folkvalda företrädarna till ansvar och dessa kan i sin tur utkräva ansvar av de policyprofessionella. Här finns en styrkedja som går från folket till dess valda representanter och sedan vidare till de personer som är anställda för att hjälpa de folkvalda att utföra sitt uppdrag. Som principal–agent-teori lär oss så kan agenten ha ett intresse av att söka maximera sina frihetsgrader och avvika från principalens instruktioner. Så är naturligtvis också fallet när det gäller de policyprofessionella. Men detta problem handlar om principalens möjligheter att i praktiken kontrollera och sanktionera agenten så att denne förblir sitt uppdrag trogen. En explicit konstitutionell reglering av de policyprofessionella är inte nödvändigtvis rätt väg att gå för att komma åt detta problem.

När det gäller de policyprofessionella i privat tjänst så medger författarna att dessa inte utgör ett lika stort problem ur ett demokratiskt legitimitetsperspektiv. Man kunde här varit tydligare med vilken typ av problem som denna grupp policyprofessionella ställer demokratin inför. Det faktum att politiska företrädare lyssnar på och tar intryck av aktörer utanför den politiska sfären är inte något som vi bör reglera konstitutionellt. Däremot är det viktigt att dessa kontaktytor synliggörs och diskuteras. Men detta är ett problem som handlar om öppenhet och genomlysning, inte en avsaknad av regler för mandatgivande och ansvarsutkrävande.

De folkvalda som har att styra den moderna demokratin behöver till sin hjälp experter av olika slag. En politik som inte vilar på upplysningens grund riskerar att leda till en demokrati som kännetecknas av mandat utan makt. De policyprofessionella behövs och är här för att stanna. Det innebär att vi behöver vara på vår vakt mot en utveckling där demokratin kan komma att kännetecknas av makt utan mandat. Att undvika endera av dessa ytterligheter är ett av den moderna demokratins fundamentala dilemman. Detta problem låter sig inte lösas genom ett konstitutionellt Alexanderhugg. Lösningen ligger snarare i hur vi formulerar och i praktiken upprätthåller kontraktet mellan väljare, folkvalda och policyprofessionella i svensk demokrati. För detta syfte behövs en levande debatt om den moderna folkstyrelsens praktik. Boken Makt utan mandat har lämnat ett viktigt bidrag genom att lägga grunden för ett sådant samtal.

Christer Karlsson är docent i statskunskap vid Uppsala universitet.