Samverkan mellan stat och näringsliv har drivit ekonomisk utveckling i Sverige

I vilken utsträckning låter sig Sverige fogas in i ett resonemang som det Mariana Mazzucato för i The Entrepreneurial State? Hur statsomhuldande vi än är, anses de enskilda entreprenörerna och privata innovatörerna ha spelat en helt avgörande roll. Man talar om snilleindustrierna som uppstod kring sekelskiftet 1900 och som skapade förutsättningar för det svenska välståndet. När det gäller dessa var det emellertid bara ett fåtal som byggde på svenska uppfinningar. I de flesta fall handlade det om kopiering eller tillämpningar av redan känd teknik. Under denna tid var staten knappast den riskvilliga entreprenör som Mazzucato talar om, men enskilda offentliga insatser har varit av stor betydelse för svensk industriell utveckling, till exempel satsningar på atomkraft, det militärindustriella komplexet, universitetens satsningar på läkemedelsforskning och biokemi.

En av de mest envisa och mest vilseledande myterna är att det finns en skarp skiljelinje mellan stat och marknad. Tvärtom är det så att verkliga marknader – inte den abstrakta marknadsplats som omnämns i de nationalekonomiska grundkurserna – har tillkommit i samarbete mellan privata och offentliga aktörer. Stat och offentlighet har spelat en viktig roll för ekonomisk tillväxt och utveckling. Om inte den synliga handens viktiga roll erkänns av teorin – så mycket värre för teorin!

Vad är det staten och det offentliga gör i ekonomin? Det brukar heta att dess primära funktion är att skapa spelregler för marknader och företag. Genom att reglera och inrätta lämpliga institutioner kan entreprenörer stimuleras till innovationer och kapitalister att investera och marknader blomstra. Vidare brukar det hävdas att en primär funktion för det offentliga är att korrigera marknadsmisslyckanden av olika slag. Det kan gälla när en monopolsituation uppstår på en marknad eller när efterfrågan är för liten för att en marknad skall kunna uppstå, till exempel för att förse en glesbygd med erforderliga transportmedel. Staten är städgumman som fejar och putsar för att marknadsekonomin skall fungera väl.

Men sedan ett antal sekler tillbaka har staten för det mesta spelat en mycket större roll än så i den ekonomiska historien. Den har intervenerat ofta och inte sällan kraftfullt. Den har via offentliga investeringar i infrastruktur (järnväg, vägar, elnät, kraftförsörjning med mera) skapat en grund för ekonomisk tillväxt och utveckling. Genom att direkt understödja utvecklingen av ny teknik och ny industri har den i högsta grad hjälpt till att lägga grunden för den massproduktion och välfärd som vi i dag tar för given. Investeringar i det så kallade humankapitalet genom grundläggande och högre utbildning har spelat en avgörande roll, liksom de offentliga satsningarna på forskning. Det är ingen slump att de länder som via budgeten under de senaste åren satsat mest på forskning och utveckling i dag framstår som de ekonomiskt mest kraftfulla och välmående. Slutligen har också staten via penning- och finanspolitiken (en keynesiansk sådan) skaffat sig instrument för att upprätthålla efterfrågan och undvika alltför smärtsamma kriser.

Men listan av viktiga funktioner kan ytterligare utvidgas. I boken The Entrepreneurial State – som presenteras här intill – påpekar Mariana Mazzucato att staten ofta också fått spela rollen som riskvillig entreprenör. Den är ofta villig att ta större risker än en enskild finansiär, kanske för att den opererar med andras pengar (skattebetalarnas!). Genom detta har det offentliga ibland slösat bort pengar på dåliga projekt och vilda idéer – den svenska statens Vattenfall med sina piruetter på den europeiska elförsörjningsmarknaden kan anföras som ett aktuellt exempel. Men inte sällan har man hittat rätt och satsat på sådant som senare visat sig vara oerhört viktigt för tillväxten. Mazzucato nämner i synnerhet kärnkraften och satsningar på ny teknologi såsom nanoteknologi och annat. Dessa är exempel på satsningar och projekt som ingen enskild entreprenör hade vågat ge sig i kast med. Därför framstår staten ofta som en mera riskvillig entreprenör och innovatör än det privata intresset. För det senare innebär risk ett incitament för att skapa privat förmögenhet. För staten och politikerna är incitamenten också starka: genom att göra det rätta kan man vinna val och få omfattande publik uppskattning.

I vilken utsträckning kan Sverige fogas in i det resonemang Mazzucato för? Hur statsomhuldande vi än anses vara är grundberättelsen kring hur Sverige blev rikt en annan. För den ekonomiska tillväxten och utvecklingen i Sverige under de senaste etthundrafemtio åren anses allmänt de enskilda entreprenörerna och de privata innovatörerna ha spelat en helt avgörande roll. Det har till och med skapats ett begrepp för att sammanfatta detta: snilleindustrierna. Dessa industrier, som uppstår strax före sekelskiftet 1900, skapar förutsättning för den tillväxt och välfärd som blommar ut under de senaste hundra åren och som gjort oss till dem vi är i dag. Det gäller företag som Ericsson, Alfa Laval, Atlas, SKF, ABB (ASEA) och sedermera Volvo, Scania och många fler.

Det är sant att Sverige i förhållande till sin storlek har ovanligt många och lyckosamma storföretag. Men samtidigt måste bilden av ”snilleindustrin” och dess beroende av några enskilda entreprenörer och innovatörer modifieras. Det är förmodligen relativt okontroversiellt att hävda att Sveriges storföretagsamhet efter andra världskrigets slut och under perioden av ovanligt hög tillväxt under de följande decennierna – de så kallade ”gyllene åren” mellan 1945 och 1970 – i hög grad understöddes av en aktiv statsmakt. Starkt stöd i forskningen har också påståendet att staten spelade en mycket viktig roll via offentliga investeringar och satsningar på forskning och utveckling för att upprätthålla en hög innovationsförmåga i svensk ekonomi ända fram till nu. Enskilda offentliga insatser som varit av oerhörd betydelse för svensk ekonomi och industriell utveckling under senare decennier har varit satsningarna på atomkraft, det militär-industriella komplexet i allmänhet och flygvapnet i synnerhet, universitetens satsningar på läkemedelsforskning och biokemi, symbiosen mellan svenska ämbetsverk och storföretagsamhet (Televerket-Ericsson, Vattenfall-ASEA) med mera.

Men låt oss gå tillbaka till frågan om snilleindustrierna kring sekelskiftet 1900. Fram till dess var Sverige i första hand ett land vars ekonomi baserades på det jordbruket kunde ge i avkastning. Inte förrän mot slutet av 1800-talet övertog industrin huvudrollen mätt i bruttonationalprodukt och först under 1920-talet även när det gällde andelen sysselsatta. Men liksom på andra håll var det sena 1800-talet en omvälvande period. Sverige genomgick en industriell revolution. Bland historiker och ekonomer har det diskuterats intensivt under det senaste halvseklet kring drivkrafterna bakom denna process, om de utgjordes av inhemska eller utländska faktorer. En tidigare historieskrivning gjorde gärna gällande att Sveriges industrialisering skedde som en direkt respons på en ökad efterfrågan från ett Europa (och Nordamerika) som var i snabb industriell omvandling. Den första starka impulsen kom på så sätt under 1850-talet genom en ökad efterfrågan på svenska trävaror och järn som fått ett extra lyft genom en samtida liberalisering av den internationella handeln. En andra våg träffade Sverige på 1870-talet genom industrialismens tillväxt överallt, samt en tredje under 1890-talet. Det var denna tredje våg som på allvar placerade Sverige bland de industriella länderna.

De utan tvivel omfattande förändringarna i regelverk, till exemplet skråväsendets upphörande 1846 och näringsfrihetens införande 1846 och 1864, innebar knappast upprättandet av en helt fri marknad. Snarare än en helt avreglerad nattväktarstat ser vi en omreglering som ingalunda utestänger samhällets inflytande, men som skapar nya förutsättningar för att utöva ett sådant. I stället kommer samhällets reglerande hand in på andra sätt. Det går till och med att hävda att statens styrande hand blir ännu viktigare under omregleringens tid under 1800-talet än den varit tidigare. Mycket av det regelverk som både privata och offentliga aktörer har haft att hålla sig till tillkom under 1800-talets senare del. Till skillnad från tidigare blev även staten allt bättre på att implementera de lagar och förordningar som man stiftat. Det gäller tillståndet för aktiebolag från 1848 samt införandet av det franska systemet för skyddandet av varumärken och mönster 1885. Redan året före hade för övrigt en särskild Patentbyrå inrättats.

Till detta kommer mycket mera, inklusive statliga insatser för infrastrukturen. Uppbyggandet av det svenska järnvägsnätet är ett bra exempel på vilken roll staten spelade för den industriella utvecklingen. Samarbetet mellan privat och offentligt i detta fall skulle utgöra förebild en lång tid framåt även när det gällde andra områden. Det har ibland hävdats att det var brist på privat kapital som lade grunden för det svenska stambanesystemet. År 1854 fastställde riksdagen att staten skulle stå för byggandet och finansieringen av stambanorna genom Sverige, medan bibanor fick byggas och drivas på privat initiativ. Men viktigare var förmodligen att en majoritet ansåg att det allmänna skulle ha ett stort inflytande över det svenska järnvägsnätet.

Flera argument framfördes i debatten medan andra var mer underförstådda. Järnvägarna var en fråga om prestige och statlig auktoritet. Hur banorna drogs i det svenska landskapet var en allmän fråga eftersom de skulle kunna bidra till provinsernas ekonomiska uppryckning. Här fanns också ett starkt militärt intresse och en skepsis mot ett utländskt inflytande. Även den ideologiskt liberalt markerade finansministern J. A. Gripenstedt drev kraftfullt frågan om järnvägarna som ett publikt intresse där staten skulle stå som huvudman. Järnvägarna var som sagt inte något undantag. I hög grad kom samarbetet mellan stat och privat näringsliv att karakterisera andra delar av infrastrukturuppbyggandet i Sverige, inklusive telegraf, post och med tiden även telefonin.

Särskilt från mitten av 1890-talet sköt industrialiseringen fart i Sverige. Genombrottet skedde på bred front. Både hemmamarknaden och exporten växte snabbt. Exportsektorns expansion berodde inte bara på en kraftigt ökad utländsk efterfrågan på svensk järnmalm och pappersmassa. Mer än något annat innebar 1890-talet genombrottet för en alltmer exportinriktad verkstadsindustri.

Nu kan vi återvända till snilleindustrierna och de privata och offentliga insatserna. Särskilt Gustaf de Lavals separatorer har kommit att framstå som själva sinnebilden för snilleindustriernas framgångar. De Laval hade doktorerat i kemi i Uppsala 1872 på en avhandling med titeln ”Om volfram och dess klorföreningar”. Det nätverk av kemister, teknologer och andra entusiaster som delade hans vurm för att ”i fosterlandets tjänst” främja den svenska jordbruksnäringen skulle visa sig vara helt avgörande för att utveckla den idé som han kommit på när han arbetade som ingenjör vid Klosters järnbruk i Dalarna år 1877. Samarbetet med finansmannen Oscar Lamm, verksam vid André Oscar Wallenbergs sida i Stockholms Enskilda Bank, blev oerhört viktigt för den fortsatta utvecklingen av företaget. Lamm sköt under högljudda klagorop till det nödiga kapitalet för att starta en tillverkning på basis av Lavals uppfinning för att separera grädden från mjölken. Men han gjorde sig snabbt av med de Laval som ägare och direktör. Denne ansågs som en besvärlig person som slösade bort sina pengar på allehanda nya experiment och uppfinningar. När han dog 1914 var han i stort sett bankrutt.

Ett annat viktigt tidigt snilleföretag var AGA (Aktiebolaget Gasackumulator). Det hade startats i liten skala och växte först efter att civilingenjör Nils Gustaf Dalén knutits till företaget 1906, inledningsvis som utvecklingsingenjör och sedan som vd 1909. Dalén förde bara på några år fram AGA till en världsledande position när det gällde tillverkningen av fyrar. Genombrottet för den så kallade Agafyren kom när företaget i samband med byggandet av Panamakanalen erhöll en stor order därifrån. Dalén hade blivit civilingenjör vid Chalmers tekniska institut 1896 och sedan studerat i Zürich. Han gjorde en rad uppfinningar – bland annat klippljusapparaten, solventilen, glödnätsbytaren, linspendeln och i synnerhet AGA-massan för säker hantering av acetylen – och erhöll år 1912 Nobelpriset i fysik. Den huvudsaklige köparen av hans fyrutrustning var den svenska staten genom Kungliga lotsstyrelsen liksom dess motsvarigheter utomlands.

Ett annat viktigt företag som bars fram under 1890-talet var Atlas Copco. Företaget kan räkna sin start till 1873 och den huvudsakliga verksamheten under den första tiden var att bygga godsvagnar och annat för en snabbt växande järnväg. Redan tidigt kom familjen Wallenberg in som ägare och Atlas Copco utgjorde den tidigaste byggstenen i dess fortsatta omfattande industriella engagemang. Företaget växte ut till ett världsföretag först efter det att man gått över från järnvägsvagnarna till tillverkningen av olika tryckluftsprodukter i början av 1900-talet. Men för Atlas Copco liksom för Kockums i Malmö och Keilers i Göteborg var Statens järnvägar en helt avgörande kund under de första decennierna.

Företaget ASEA, numera en integrerad del av den europeiska jätten Asea Brown Boveri, grundades av en grosshandlare från Stockholm, Ludvig Fredholm. Vid en resa till Tyskland och England insåg han den framtida betydelsen av starkströmstekniken. Efter att Fredholm år 1881 inlett kompanjonskap med bröderna Göran och Jonas Wenström, den förre civilingenjör och den andre student i Uppsala samt ingenjör, kom ett företag igång som till en början kallades Elektriska Aktiebolaget (från och med 1890 ASEA). Året därefter tog Jonas patent på en dynamomaskin som var en vidareutveckling av en engelsk förlaga. Den första kunden av elektriskt ljus för stadsmiljö blev Västerås – kanske orsaken till lokaliseringen hit av det nya företaget.

Under 1890-talet blev företaget efter ett eget patent gällande trefastekniken en leverantör av elektrisk överföring till den tunga industrin, bland annat Grängesbergs gruvor och Hofors järnbruk. Redan tidigt insåg företaget en stor potential i exporten och man upprättade agenturer i de skandinaviska huvudstäderna, samt i Sankt Petersburg och London. Efter en kris reorganiserades bolaget med hjälp av Wallenbergarna och utvecklingen tog fart, särskilt efter det att en ny dynamisk ledning tillsatts med Sigfrid Edström i spetsen år 1903. Han hade erfarenheter från sin tid i USA där han arbetat både vid Westinghouse och General Electric. År 1900 hade han nyss hemkommen blivit vd för Göteborgs spårvägar som samma år tagits över av Göteborgs stad som enda ägare. Något av det första Edström gjorde när han kom till Västerås var att starta tillverkning av elektriska spårvagnar som skulle bli en viktig del i företagets produktion. Steget var sedan inte långt till att börja tillverka elektriska lokomotiv. Utländska dotterbolag startades runt 1910 för att på allvar komma in på den europeiska marknaden. Särskilt Ryssland, Norge och Finland blev viktiga exportmarknader för ASEA strax före 1914. Den fabrik man byggde i Jaroslav i Ryssland 1916 nationaliserades visserligen efter revolutionen 1917, men ASEA fick tillbaka anläggningen tio år senare på koncession.

Till sist bör även L.M. Ericsson, eller Ericsson som det heter i dag, omnämnas. Att det skulle komma att bli ett av världens ledande företag inom telefoni eller Sverige det kanske mobiltelefonitätaste landet i världen, var ingen tillfällighet. Stockholm var redan under 1880-talet den mest telefontäta staden i världen och fram till 1914 låg Sverige i täten när det gällde antalet telefoner per tusen innevånare. Framför allt två förklaringar till detta bör framhållas. För det första var det viktigt att det svenska statliga Telegrafverket tidigt insåg potentialen i den nya tekniken. Man var även beredd att med skattemedel se till att olika lokala nät kunde byggas samman till ett riksnät, ”Rikstelefonen”. En ökad tillgänglighet ökade viljan att skaffa sig en telefon. Den andra huvudorsaken var att det blev allt billigare att använda nätet. Det blev särskilt fallet när det privata Stockholms Allmänna Telefonaktiebolag (SAT) och Telegrafverket började bygga ut sina nät och konkurrerade ut den tidigare monopolisten, det amerikanska Graham Bells-bolaget som hade namn efter uppfinnaren Bell.

Det var i detta skede som bondsonen Lars Magnus Ericsson från Värmland kom in i bilden. Efter en studieresa i Tyskland och Schweiz öppnade han sin egen mekaniska verkstad i Stockholm 1876. Han ville helst bygga telefoner, men Bells företag tillverkade sina egna och ville inte ha några konkurrenter. Det var först när SAT tillkommit som Ericsson kunde börja tillverka telefoner på allvar. Ett samarbete startades som ledde till att L.M. Ericsson växte till ett storföretag under 1890-talet. Exporten satte fart före första världskriget och växte åter under mellankrigsåren. Kunder var stora telefonnätsföretag i Europa men också på andra håll i världen, oftast offentligt ägda. Den huvudsakliga kunden i Sverige förblev till att börja med SAT och Telegrafstyrelsen. Efter första världskriget fick Telegrafstyrelsen ett de facto monopol på telefoni i Sverige. Det var både en myndighet och ett affärsdrivande verk. Fram till och med sen tid hyrde man ut telefonutrustningen till abonnenterna – vilken levererades från L.M. Ericssons fabrik på Telefonplan i Stockholm.

Man kan dra flera slutsatser av det föregående. När det gäller begreppet ”snilleindustri” kan man konstatera att det bara var ett fåtal tillverkningar som byggde på svenska uppfinningar – det gällde främst Laval och Dahlén. För de flesta andra handlade det om särskilda tillämpningar av redan känd teknik, som till exempel ASEA:s starkström. I ytterligare fall handlade det om kopiering och utveckling av befintlig teknik hämtad från utlandet. Förutom L.M. Ericsson gällde det till exempel SKF med sina kullager (tyska Schweinfurt var hemvisten för de första kullagertillverkarna i större skala).

Viktigare i detta sammanhang är dock att vi i nästan samtliga fall ser hur dessa sekelskiftets snilleindustrier etablerades och växte fram i ett samarbete mellan det privata och offentliga. De första grundläggarna var sällan några enskilda uppfinnarjockar som suttit hemma på kammaren och klurat ut uppfinningar utan oftast ingenjörer med en god offentlig utbildning – i några fall doktorer och kvalificerade vetenskapsmän. De flesta hade omfattande nätverk som sträckte sig från vetenskap och förvaltning till affärsvärlden. Staten och det offentliga bistod bara i mindre utsträckning med det riskvilliga kapitalet för att starta företagen eller hålla dem igång.

Under denna tid var därför staten eller andra offentliga organ knappast de risktagande entreprenör som Mariana Mazzucato talar om. I stället har vi att göra med ett slags bodelning som leder djupt ned i 1800-talet. Enligt denna skulle det privata stå för finansieringen inom industri och affärsliv. Staten skulle etablera de nödvändiga regelverken samt bistå – det gällde särskilt finanssektorn – om det uppstod kriser. Detta var i själva verket grundstommen i det så kallade gripenstedtska systemet som skapades i Sverige från och med mitten av 1850-talet. Detta omfattade även att staten skulle gå in – som när det gällde järnvägen – om annars inte ”allmännyttiga” verksamheter skulle kunna komma till stånd. Staten skulle också ta ansvar om viktiga nationella intressen hotades. Det gällde till exempel när malmfälten i norr hotades av utländska uppköp i början av 1900-talet. Då intervenerade staten tillsammans med Louis Fraenckel i Handelsbanken och lade grunden för det senare helt statliga LKAB.

En annan viktig sida av samarbetet mellan det offentliga och privata utgjordes redan från 1800-talet och framåt av samarbetet mellan statliga myndigheter och verk å ena sidan och den privata industrin å den andra. Vi har sett hur aktörer såsom Telegrafstyrelsen, Statens Järnvägar och Lotsverket spelade en utomordentligt viktig roll som beställare. Det gällde även Kungliga Vattenfallstyrelsen (ASEA), militärväsendet (Bofors, SAAB, Kockums) och mycket annat. Här finns förbindelser fram till i dag förutan vilka en rad svenska storföretag inte skulle kunna ha den roll som de fortfarande har i många fall, till exempel för ABB (atomkraft), SAAB (flygvapnet), Bofors (i dag i högsta grad ett exporterande företag som dock utan statens aktiva stöd skulle stå sig slätt).

Passar då mera specifikt Maria Mazzucatos resonemang in även på Sverige? Sverige har knappast stått för så många grundläggande innovationer som till stor del forskats fram med statliga pengar på det sätt som hon nämner. Sveriges insatser har varit mera blygsamma. Dessutom var, vilket inte minst diskussionen kring ”snilleindustrierna” ovan visat, framtagandet av helt nya innovationer i Sverige mer undantag än regel. Däremot har vi varit skickliga på att vidareutveckla innovationer och förbättra dem på finurligt sätt. I allmänhet gäller dock att staten och det offentliga har med ett finger i spelet i flertalet fall. Detta gäller kanske i ännu högre grad om vi studerar utvecklingen från andra världskriget fram till i dag. Vi nämnde tidigare satsningar på energi-, atom- och stridsflygsområdet.

Ett annat viktigt drag i den svenska utvecklingen har varit det samarbete som tagit form mellan olika aktörer – något som förefaller mera utvecklat än i USA. I detta samarbete har inte enbart staten och industrin deltagit. Här ingår även andra parter, intresseorganisationer, fack och arbetsgivareorganisationer, samt inte minst lokala offentliga aktörer (kommuner och län). Det är kanske naturligt för ett litet land att utveckla en typ av samarbetskultur. Men efter andra världskriget har detta även med svensk forskningspolitik att göra. Som framgår av Mazzucatos bok – och som även visats av den amerikanske forskaren Fred Block i hans forskning – har en stor del av de offentliga forskningsmedlen i USA lagts i särskilda statliga institut. I Sverige har vi haft få exempel på sådana institut; medlen har huvudsakligen slussats till universiteten eller via statliga myndigheter (särskilt det nuvarande Tillväxtverket med föregångare som STU och Nutek), som i sin tur stått i nära kontakt med olika aktörer och forskare. Det finns alltså viktiga skillnader mellan USA och Sverige. Men gemensamt är att inte heller här har privata aktörer stått ensamma när det gällt att våga satsa på ny teknologi, utveckla nya innovationer och skapa förutsättning för ekonomisk tillväxt.

Lars Magnusson är professor i ekonomisk historia vid Uppsala universitet.

Publicerad i Respons 2013-6