Undéns tråkighet säkrade neutraliteten

Den erfarne diplomaten och statsvetaren Mats Bergquist har skrivit en elegant essäbok om svensk utrikespolitik under de sexton år (1947–62) då statsministern Tage Erlander och utrikesministern Östen Undén delade på ansvaret för Sveriges internationella relationer. Bergquist tar sig an ämnet genom elva fallstudier – men undviker många av de uppenbara internationella kriserna under dessa år (Berlin, Suez, etcetera). I stället fördjupar han sig i episoder som visar deras olika förhållningssätt till svårigheten att navigera Sverige genom några av kalla krigets farligaste år. Till den existerade forskningen på området bidrar Bergquist därmed med att belysa samspelet mellan Erlander och Undén under ett formativt skede.

Erlander och Undén var båda värmlänningar och båda utbildade sig i Lund. Men deras sociala och familjemässiga bakgrund var mycket olika. Undén växte upp i ett borgerligt, socialkonservativt hem utan större intresse för religion eller politik. Under studierna i Lund fastnade han för den socialdemokratiska övertygelsen som han sedan aldrig avvek ifrån. Erlanders rötter fanns i liberalismens, nykterhetens och kyrkans värld; även han upptäckte socialismen i Lund men förhöll sig mer öppen mot sina politiska motståndare. De skilde sig också åt i fråga om utbildning: Undén var professor i civilrätt med betydande expertis även inom folkrätt. Men framför allt skilde de sig åt i ålder och i formativa erfarenheter. Undén var nästan en generation äldre än Erlander. Han kom först in i regeringen 1917 och var utrikesminister mellan 1924 och 1926 och blev en framträdande person i Nationernas Förbund. Den ryska revolutionen 1917 förblev ett oförglömligt ögonblick för Undén, liksom för andra medlemmar av den ”äldre generationen” av socialdemokratiska ledare: Per Albin Hansson, Per Edvin Sköld, Gustav Möller och Undéns livslånga vän och mentor, Ernst Wigforss. Erlanders formativa år i regeringen hade däremot varit under andra världskriget: han identifierade sig med den demokratiska kampen för att besegra nazismen och beundrade både Roosevelt och Churchill. Efter kriget etablerade han vänskapsband med brittiska Labourpolitiker, liksom med sina nordiska motsvarigheter. För Undén var sådana relationer helt enkelt otänkbara på både personliga och ideologiska grunder.

Trodde Undén att det inte skulle få några konsekvenser, frågar sig Bergquist, eller hade den mångårige utrikesministern helt enkelt slutat bry sig vid det laget?

Bergqvists elva fallstudier ger framför allt en bild av hur utrikesministern agerande i förhållande till statsministern. Av de fyra som beskriver svenska utrikespolitiska initiativ involverade endast ett – förslaget om en nordisk försvarsunion 1948–49 – både statsministern och utrikesministern gemensamt. De övriga tre var i hög grad Undéns egna initiativ. Det gäller det kontroversiella svenska FN-utspelet 1951 om Tysklands återförenande, vilket inte föregicks av någon diskussion med Erlander, än mindre – till deras förtret – med de tyska Socialdemokraterna och minst av allt med västmakterna. Undéns FN-utspel gick emot västmakternas ambition att visa världen att Sovjetunionen var en diktatur som motsatte sig demokrati och mänskliga rättigheter. I stället ville Undén att de fyra ockupationsmakterna skulle komma överens och ge garantier för fria val. Ett mer lyckat initiativ gäller Undénplanen som godkändes av en stor FN-majoritet 1961. Den innebar att icke-kärnvapenstater skulle bilda ett slags kärnvapenfri klubb för att sätta press på supermakterna att nedrusta. Även om planen hade mer symbolisk än praktisk betydelse, blev den en passande avslutning på Undéns långa kampanj mot kärnvapen.

I dessa episoder framträder ett mönster där beslutsfattande utan samråd samsas med ett närmast doktrinärt betonande av legala aspekter och en uppenbar likgiltighet inför politikens konsekvenser – ”legalpolitik” framför ”realpolitik”, som Bergquist uttrycker det. Till detta mönster läggs något nytt i de fallstudierna som involverar Sveriges relationer till Sovjetunionen. Då tycks det snarare vara pragmatism och opportunism som får företräde. Alla händelser är bekanta: Baltutlämningen, Raoul Wallenbergs försvinnande, Catalinaaffären 1952 då ett svenskt signalspaningsplan sköts ned av ett sovjetiskt jaktflyg och slutligen notkrisen mellan Sovjetunionen och Finland i oktober 1961, där Sverige indirekt var inblandat. I de tre första fallen var Undén antingen passiv eller ovillig att provocera Sovjetunionen, samtidigt som han hade regelbundna möten och luncher med den sovjetiske ambassadören. Notkrisen var annorlunda eftersom den inträffade medan Undén befann sig i New York och därför främst hanterades av statsminister Erlander och höga UD-tjänstemän. Bakgrunden till krisen var att Sovjetunionens utrikesminister sänt en så kallad not till den finska regeringen som bland annat krävde att Finland skulle vara en neutral stat och avstå från säkerhetspolitiskt samarbete med USA. Detta kom att få stor påverkan på finsk politik. I presidentvalet 1962 utmanövrerades den socialdemokratiska politikern Olavi Honka som saknade förtroende i Sovjetunionen. Även i dessa fall väcks frågor kring Undéns agerande. Berodde Undéns passivitet på likgiltighet inför de svenska medborgarnas öde, rädsla för att väcka sovjetisk fientlighet eller kanske en naiv tro på att om man behandlar Sovjetunionen som ett ”normalt” land så kommer det på något sätt att bli det?

De tre sista fallen i Bergquists bok är av blandad kompott: Korea 1951, då Sverige åter befann sig på motsatt sida mot väst; debatten om inträdet i EEG (Europeiska ekonomiska gemenskapen), som ägde rum mot slutet av Undéns långa tid på UD och där Erlander intog en ledande roll; samt den så kallade Hjalmarsonaffären. Den sistnämnda affären ger ytterligare ett exempel på Undéns egenmäktighet, då han uteslöt Högerpartiers ledare Jarl Hjalmarson från den svenska FN-delegationen i september 1959 efter att denne framfört kritik mot Chrusjtjovs planerade Sverigebesök. Åtgärden mot Hjalmarsson var helt och hållet Undéns beslut: statsministern informerades först dagen därpå. Trodde Undén att det inte skulle få några konsekvenser, frågar sig Bergquist, eller hade den mångårige utrikesministern helt enkelt slutat bry sig vid det laget? Affären kan ha satt punkt för det långa partiöverskridande samförståndet om Sveriges utrikespolitik, så visst fick den konsekvenser.

Medan Undén höll fast vid principen om alliansfrihet och 1947 notoriskt deklarerade att Sverige måste hålla sig borta från både amerikansk kapitalism och kommunism, var Erlander mycket mer öppen för tanken på samarbete med de västliga demokratier vars värderingar Sverige delade.

Arbetsförhållandet mellan Undén och Erlander var i allmänhet harmoniskt. Särskilt under sina första år som statsminister sökte Erlander vägledning hos Undén. Hans dagböcker innehåller knappast någon kritik av Undén, i motsats till hans ofta förekommande klagomål på andra ministrar. År 1952 skrev han om sin lättnad när Undén återvände från en utlandsresa mitt under Catalinaaffären. Men om Erlander saknade erfarenhet, saknade han ingalunda intresse för utrikesfrågor och i likhet med andra statsministrar ägnade han dem mer uppmärksamhet ju längre tiden gick. Undéns inflytandesfär begränsades därför successivt och kom till slut att handla om FN, nedrustning och relationerna till Sovjetunionen. Det fanns skillnader i perspektiv. Medan Undén höll fast vid principen om alliansfrihet och 1947 notoriskt deklarerade att Sverige måste hålla sig borta från både amerikansk kapitalism och kommunism, var Erlander mycket mer öppen för tanken på samarbete med de västliga demokratier vars värderingar Sverige delade. Han var betydligt mer känslomässigt engagerad än Undén i diskussionen om den nordiska försvarsunionen 1948–49 och blev nedslagen av dess misslyckande. Till skillnad från Undén hade Erlander också ett starkt personligt intresse för Finland (hans förfäder var delvis finländare).

Det fanns dock ingen oenighet om de grundläggande principerna för svensk utrikespolitik. Erlander var nöjd med att överlåta den dagliga hanteringen av Sveriges utrikesfrågor på utrikesministern och hans skickliga stab av diplomater hemma och utomlands. I själva verket blev Undéns tråkighet och förutsägbarhet en garanti för att ingenting hade förändrats och att Sverige fortfarande var fast beslutet att hålla fast vid neutraliteten. Som den brittiske ambassadören Robert Hankey skrev 1957 i en rapport som förvaras i det brittiska nationalarkivet och som jag funnit i mina egna efterforskningar: ”Hans årliga genomgång av utrikesfrågorna i riksdagen är som regel mycket akademisk och tråkig, och jag har långsamt kommit till slutsatsen att han gör det med flit.” Detta väcker en intressant fråga. Var Undéns stela, dogmatiska och känslolösa agerande helt enkelt en produkt av en introvert personlighet, eller rymde den ett visst mått av beräkning?

Undén var utan tvekan introvert och han var väl medveten om det. Det finns några gripande sena anteckningar i hans dagboksanteckningar (utgivna genom historikern Karl Molin) från 1966, där han erkänner sina ”kontaktsvårigheter” och reflekterar över att hans fru Agnes, som hade dött tre decennier tidigare, hade varit så mycket bättre på att komma överens med människor. Det leder honom vidare till slutsatsen: ”Jag tror att jag överhuvud har lättare att umgås med kvinnor än med män.” Detta bekräftas av hans djupa och långvariga vänskap med det socialdemokratiska statsrådet Ulla Lindström. I sin allra sista anteckning, daterad den 27 oktober 1966, skriver han sorgset efter att ha träffat Lindström på väg till FN i New York: ”Efteråt tyckte jag det var tråkigt att jag inte talar om hur stort värde jag sätter på vänskapen med henne. Jag är ofta alltför förbehållsam. Får inte sagt vad jag vill säga.” Men han var också den stridbare polemikern som ställde Sveriges krigsregering till svars i riksdagen och inte drog sig för att driva en kraftfull kampanj mot Herbert Tingstens krav på att Sverige skulle anpassa sig till väst i det framväxande kalla kriget. Det senare genom en serie anonyma ledarartiklar i Morgon-Tidningen.

Men innerst inne kanske denne stränge försvarare av den svenska neutraliteten inte såg neutraliteten som den ideala utrikespolitiken för Sverige. För Undén var idealet ett system av kollektiv säkerhet där stormakternas ambitioner hölls i schack av starka internationella institutioner och där små stater som Sverige skulle spela en aktiv roll. Det var den roll som Sverige genom Undén hade spelat i Genève på 1920-talet och den roll som han under en kort tid efter 1945 hoppades att Sverige skulle kunna spela igen i FN i New York. När den kollektiva säkerhetens princip misslyckades fick Sverige återgå till neutralitet; men för Undén var detta bara en reträttposition, bara näst bäst. För många år sedan upptäckte Alf W. Johansson och Torbjörn Norman en avslöjande passage skriven av Undén men utelämnad från det tal han höll för studenterna i Uppsala 1935. Där sade han att neutraliteten hade återupplivats eftersom principen om den kollektiva säkerheten hade misslyckats: ”Detta faktum måste kanske accepteras med resignation, men neutralitetens apostlar kommer aldrig att bli utropade som mänsklighetens befriare.” Undén var en av dessa apostlar, men innerst inne hade han hellre varit en befriare. 

När Sverige nu tar det betydelsefulla steget in i NATO som Undén kämpade så hårt för att undvika, men som Erlander kanske hade haft lättare att föredra, måste vi vara tacksamma för att Mats Bergquist låter oss se med nya ögon på dessa två olika personligheter: Tage Erlander som mer öppet visade sina lojaliter och Östen Undén som dolde en hel del.