Valfriheten ökar klyftorna mellan klasser

När jag skrev min avhandling Professionens problematik – Lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling hittade jag ett brev som Odd Engström, vid tiden biträdande finansminister, skrivit till Göran Persson (S). I brevet skrev Engström till dåvarande skolministern att du har redovisat »vad du kan åstadkomma med ’mer pengar till reformer’. Nu skall vi var och en redovisa vad vi duger till när det gäller ’mer reformer för pengarna’«.

Då tyckte jag att Engströms uppmaning till Göran Persson låg utanför mitt primära forskningsintresse som handlade om kommunaliseringen av lärartjänsterna och lade brevet åt sidan. Men efter att ha läst ett antal nyutkomna böcker om skolan undrar jag om det inte är finansieringen som man ska utgå ifrån för att förstå dagens debatt om marknadsskolan och krisen i den svenska skolan. Frågor om lärarprofessionens status, kunskapsresultat, likvärdig utbildning samt var ansvaret för skolan ska ligga – hos staten eller huvudmännen – har nämligen helt kommit att underordnas de ekonomiska intressena.

Visst var ekonomin redan från början en viktig drivkraft. Under 1980-talet hade den ekonomiska styrningen av den offentliga sektorn förändrats från regelstyrning till mål- och resultatstyrning. Syftet, inte minst från finansdepartementet, var att öka effektiviteten och minska kostnaderna för verksamheterna. I förhandlingar med Svenska Kommunförbundet hade det utarbetats en plan, enligt vilken en ökad decentralisering kunde vara en möjlig lösning för att effektivisera och spara i de offentliga finanserna, samtidigt som välfärdsstatens funktioner kunde finnas kvar. Under avtalsrörelsen 1989 hade statens arbetsgivarverk till uppgift att hålla nere löneökningarna, men för gruppen lärare blev det inte så. De fick i stället ett högre, sockrat, lönebud. Skälet till det var att den politiska diskussionen om kommunaliseringen av skolpersonalens tjänster kom att påverka löneavtalet. 

Frågor om lärarprofessionens status, kunskapsresultat, likvärdig utbildning samt var ansvaret för skolan ska ligga – hos staten eller huvudmännen – har nämligen helt kommit att underordnas de ekonomiska intressena.

Debatten var stundom hård, både från lärarfacken och i den allmänna opinionen kritiserades den nya skolministern för förslaget. Protestlistor undertecknades och brev skickades till utbildningsdepartementet med formuleringar som »Avgå för skolans skull!«, Göran Persson är en »dilettant« och vi har fått en skolminister »som på mindre än ett år lyckats med konststycket att trampa ner en hårt arbetande yrkeskår«. Andra menade att Katrineholms forna starke man äntligen tog tag i något som inte minst kommunalpolitiker runt omkring i landet länge hade önskat sig – minskad statlig reglering och större frihet för kommunerna. 

På den ena sidan i kampen stod de som ville decentralisera skolan till det lokala planet, det vill säga kommunerna, och därmed göra upp med det dubbla huvudmannaskap som fanns gällande lärartjänsterna. Det dubbla huvudmannaskapet innebar nämligen att lärarna var anställda av kommunerna, medan det var staten som reglerade löner och tjänstetillsättningen. Uppdelningen gjorde att det var svårt för både staten och kommunerna att göra några större förändringar när det gällde statsbidrag, löner eller regleringen av skolan. På andra sidan fanns två läger, ett som ville ha kvar den statliga styrningen och ett annat som tyckte att skolmonopolet skulle avregleras. Föräldrarna skulle i stället själva få välja vilken skola deras barn skulle gå i. I diskussionen kom frågan om likvärdigheten att ta sig många uttryck. Betyder likvärdigt att det ska vara likformigt och likadant för alla elever? Eller handlar likvärdighet i stället om att omfördela resurser och individualisera undervisningen? När riksdagen röstade om kommunaliseringspropositionen den åttonde december 1989 vann kommunaliseringsföreträdarna första ronden med siffrorna 162 för och 157 emot. Beslutet innebar att kommunerna tog över ansvaret för lärarna från och med januari 1991. Nästa drag från Göran Persson var att lägga ner Skolöverstyrelsen och bilda Skolverket. 

Reformen, som i allmänt tal brukar kallas för »kommunaliseringen av skolan«, har i efterhand använts som ett slagträ i skoldebatten; det var början på slutet för »en skola för alla«. Men hur ska man förstå det som hände sedan? Hade friskolereformen kunnat gå att genomföra om det dubbla huvudmannaskapet över skolan fortfarande funnits kvar? Kort sagt, hur ska man beskriva den politiska utvecklingen från en enhetsskola, via kommunaliseringen, till att Sverige är ett av få länder i världen som tillåter vinster i skattefinansierade skolor? Det är frågor som återkommande har diskuterats och som också har kommit att få mer politisk sprängkraft i takt med att konsekvenserna har blivit märkbara. 

Det är nu trettio år sedan friskolereformen genomfördes och under våren har det publicerats ett flertal böcker som på olika sätt försöker belysa vad det var som hände under början av 1990-talet och utvecklingen därefter. Intressant med antologin När skolan blev en marknad – Trettio år med friskolor, redigerad av Per Kornhall, Sten Svensson, Majsa Allelin och Bo Karlsson, är att det lämnas utrymme för företrädare från båda sidor, både politiker och praktiker, liksom för forskare att vrida och vända på vad det var som hände, vilka drivkrafterna var och hur man ser tillbaka på reformerna.

En tydligt mer tesdriven skrift är Dumbing Down: The Crisis of Quality and Equity in a Once-Great School System – and How to Reverse the Trend. Nationalekonomen Magnus Henrekson och statsvetaren Johan Wennström argumenterar i boken för att skolans problem går att härleda till en på många sätt märklig fusion mellan en postmodern socialkonstruktivistisk kunskapssyn med början på 1940-talet och marknadsanpassningen av sektorn under 1990-talet. Resultatet blev enligt författarna dels att fokuset förflyttades bort från de klassiska kunskaperna, dels att lärarna förlorade sin status samtidigt som elevernas kunskapsinhämtning lämnades vind för våg. För att föra bevisen i hamn jämför författarna dagens skola med det de kallar den svenska skolans »silverålder«, som enligt dem började under 1800-talets andra hälft. Samtida utblickar till utvecklingen i andra länder samt hänvisningar till svenska elevers kunskapsresultat i internationella kunskapsmätningar ramar också in författarnas beskrivning av händelseförloppet, där paradoxen består av att i samma takt som kunskapsresultaten har dalat har elevernas betygsresultat ökat. Skälet till det beror, enligt Henrekson och Wennström, på den socialkonstruktiva kunskapssynens kritiska inställning till att objektivt mäta elevernas kunskaper med hjälp av betyg och bedömning. Något som i sin tur ledde till en läroplan utan tydliga mål och kunskapskrav. 

Skulden för skolans kris läggs alltså både på marknadsanpassningen och på ett skifte i kunskapssynen som förespråkade en elevcentrerad undervisning med vagt definierade mål. För att vända trenden behövs, enligt författarna, ett paradigmskifte inom utbildningsväsendet. En återgång till de (ny)gamla klassiska idealen, där kunskapskraven liksom ordning och reda står i fokus, skulle inte bara öka svenska elevernas kunskapsresultat utan också höja lärarprofessionens status och handlingsutrymme. Tongångarna känns igen från den skolpolitiska debatten under Jan Björklunds (L) tid som utbildningsminister. Skillnaden är dock att Henrekson och Wennström menar att reformer i en sådan riktning också skulle kunna lösa skolmarknadens problem. Om kunskapskraven höjs och regleringen av skolorna ökar skulle inte bara kvaliteten på undervisningen öka, utan det skulle också göra det möjligt med en reell konkurrens mellan olika skolor utifrån den kunskapsinhämtning som eleverna får, är författarnas slutsats. Jag ställer mig tveksam till deras ideologiskt drivna slutsatser, som mer bör läsas som ytterligare ett inlägg i diskussionen om skolans kris än ett försök att med hjälp av utbildningshistorisk forskning ta sig an de övergripande (marknads)problemen. 

I Experimentet – Så blev den svenska skolan en av de mest avreglerade beskriver Karin Grundberg Wolodarski den politiska utvecklingen och söker svar genom att intervjua ledande personer och politiker. I mångt och mycket får läsaren genom Experimentet en sammanfattning av de politiska strider och ideologiska motiv för och emot skolreformerna som för många – i alla fall forskare inom fältet – är allmänt kända. Samtidigt är det intressant att läsa detta tidsdokument från en journalist som för Dagens Industri länge bevakade vinstdebatten. 

Det som framkommer är att trots de offentliga konflikterna kring fristående skolor och inte minst vinstuttag i desamma, har experimentet fått fortgå. Anledningen till det är enligt Grundberg Wolodarski dels att det har funnits en större enighet om sakpolitiken än som har framkommit i debatten, dels att beslutsfattare både inom Socialdemokraterna och inom de borgerliga partierna inte riktigt verkar ha förstått vilka konsekvenserna blev – att de, om man ska vara drastiskt och parafrasera på komikern Jesper Rönndahls nyligen sända tv-serie i SVT, »mördade skolan«. 

Ekonomiska och ideologiska motiv förenades i reformbesluten och drev på för en omdaning utan att någon egentlig analys av konsekvenserna gjordes. De ideologiska motiven för den borgerliga regeringen som tillträdde 1991 var varje individs egen rätt att välja välfärdsutförare. För skolans del innebar det att utbildningsministern Per Unckel (M) och skolministern Beatrice Ask (M) drev på för ökad valfrihet och konkurrens inom den svenska skolan. Likvärdigheten skulle enligt Ask mer handla om lika rätt att välja skola än något annat. Argumentet var att det skulle bli mer likvärdigt om alla, inte bara de som hade råd, genom det fria skolvalet och skolpengen kunde välja vilken skola de vill gå i. Man kanske ville gå i en skola som grundades i andra pedagogiska alternativ, som exempelvis Waldorf eller Montessori. Eller så ville man genom ett aktivt skolval låta sina barn gå i en annan kommunal skola än den som låg närmast där man bodde. Det viktigaste var att likriktningen försvann och valfriheten ökade.

Var du bor ska inte styra i vilken skola du går, löd devisen från friskoleförespråkarna. Politiken fick god draghjälp av andra försvarare av valfriheten. Grundberg Wolodarski exemplifierar detta genom språkläraren Anne Marie Bratt och Kunskapsskolans grundare Peje Emilsson, som båda utifrån sina personliga erfarenheter och övertygelser tidigt förespråkade att en skolpeng som följde varje elev skulle införas. Argumentet var att alla föräldrar skulle få välja den skola som de trodde passade deras barn bäst. 

Ekonomiska och ideologiska motiv förenades i reformbesluten och drev på för en omdaning utan att någon egentlig analys av konsekvenserna gjordes.

Besluten som togs 1992/1993 innebar dels att fristående skolor fick verka på i stort samma villkor som de kommunala grundskolorna, dels att fristående skolor ekonomiskt fick minst 85 procent av den ersättning som de kommunala fick, men med rätt att ta ut en skälig elevavgift för det som inte täcks av skattemedel. Att kommunerna skulle kunna dra av 15 procent motiverades med att kommunen hade det övergripande ansvaret för skolväsendet och var skyldig att ta emot alla skolpliktiga elever som bodde i kommunen samt anordna hemspråksundervisning.

Antalet fristående skolor fördubblades på ett år efter beslutet. I första hand var det ideella föreningar som ansökte om att starta skolor. 1996 höjde Socialdemokraterna, efter en uppgörelse med Miljöpartiet skolpengen till 100 procent och argumentet för det var likvärdighet. När bidraget låg på 85 procent hade friskolorna också rätt att ta ut en skälig avgift för det som inte innefattades av bidraget. Vid en höjning till 100 procent blev det lika för alla och därmed inte möjligt att ta ut avgift. Samtidigt innebar detta att de mindre skolorna fick svårigheter att leva upp till de krav som ställdes, vilket gjorde att de slogs ut och att skolföretagen kom att dominera friskolesektorn. Ett av alla skolföretag som startades var Kunskapsskolan. Utöver Peje Emilsson kom Anders Hultin, tidigare politiskt sakkunnig hos Beatrice Ask, och Per Unckel att ingå i verksamheten. Senare kom också Odd Eiken, Beatrice Asks statssekreterare, att arbeta i koncernen. 

Skolpengen blev en het fråga i valrörelsen 1994. Socialdemokraterna ville avskaffa systemet, medan de borgerliga partierna såg reformen som en viktig del för att vitalisera skolsektorn. Socialdemokraterna vann valet, men trots det försvann inte friskolorna. Att Socialdemokraterna inte rev upp friskolereformen har i efterhand ansetts bero på det ekonomiskt kärva läget, som gjorde att det krävdes flera blocköverskridande överenskommelser under perioden. Att förändringen av statsbidraget skulle leda till att vinstdrivande företag drogs till skolsektorn fanns inte med i deras tankevärld, menar flera av de politiker som Grundberg Wolodarski har intervjuat. I stället handlade det för Socialdemokraterna om att visa att de visst stod upp för pedagogiska alternativ och föräldrakooperativ. Deras största farhåga gällde i stället att ett stigande antal fristående skolor skulle leda till ökad segregation. 

Johan Enfeldt, som själv var aktiv inom dåvarande Folkpartiet 1995–2006, medger att han inte reflekterade så mycket över reformerna under sin tid som politiker. Det var först efter att han såg Världens bästa skitskola som sändes på SVT 2012 som han började ställa sig frågan om det hela hade blivit som friskoleförespråkarna, inklusive han själv, hade tänkt sig. Boken Vad får vi för skolpengarna? kan läsas som Enfeldts rannsakningsprocess, i vilken han pedagogiskt beskriver dagens skol(marknads)system, dess konsekvenser samt tar upp de vanligaste argumenten i skoldebatten. 

Samtidigt borde beslut om insyn med offentlighetsprincip gälla även friskolorna; det är skattemedel de använder sig av och det vore då inte mer än rätt att kommuninvånarna vet vad de får för pengarna.

Hur länge ska skolexperimentet fortgå? Finns det inget sätt för staten att återta makten över skolan och göra den mer likvärdig? Den förre politikern Enfeldt avslutar sin bok med att ge sju konkreta förslag på skolreformer, som han menar behöver göras på en gång. Dessa skolreformer gäller både ekonomin och organisatoriska förändringar. Det första reformförslaget handlar om att gå tillbaka till ursprungstanken när det gäller friskolereformen, det vill säga att låta skolpengen till fristående skolor vara lägre än den kommunala. Skälet för det är då liksom nu att kommunerna alltid har ett övergripande ansvar för skolan. En annan ekonomisk reform skulle vara att förändra beräkningen av skolpengen så att andelen behöriga lärare och lärartätheten blir viktiga faktorer för hur stor skolpengen blir, något som inte alls görs i dag. Samtidigt borde beslut om insyn med offentlighetsprincip gälla även friskolorna; det är skattemedel de använder sig av och det vore då inte mer än rätt att kommuninvånarna vet vad de får för pengarna. 

Andra förslag som Enfeldt för fram handlar om att minska segregationen, bland annat genom att ha ett gemensamt skolval för alla skolor och lottning om fler söker in än det finns platser till. Om detta görs kanske också skolornas marknadsföring minskar; i annat fall behöver den regleras. Kommunaliseringen av skolan har kritiserats sedan beslutet togs och kanske finns det nu en möjlighet att få till ett statligt huvudmannaskap för de offentliga skolorna genom den utredning som ska komma med sitt betänkande under hösten 2022. Det vore bra, men är inte tillräckligt, anser Enfeldt, som även vill att friskolorna inordnas under samma politiska ansvar, på samma sätt som privata vårdcentraler står under regionernas ansvar. Vissa av de rekommenderade reformerna finns det redan färdiga förslag till, men Enfeldt menar att nu måste man gå från ord till handling. 

För att få en bred uppslutning för dessa krävs dock en bred politisk enighet och det ligger därför på väljarna att visa vilken skolpolitik de vill ha. Framför allt trycker Enfeldt på att man borde lägga krutet på den kommunala nivån. Det är där skolfrågorna är mest centrala, och om kommunpolitikerna inte ser att det finns någon vilja att ändra på systemet så kommer rikspolitiken aldrig ta tag i detta. 

Förslagen i sig är intressanta, men samtidigt är det något som skaver i mig när jag läser dem. För det första handlar det om talet om reformer. I den politiska debatten framförs ofta att nya reformer måste till för att förbättra skolan. Följden har dock blivit ett ständigt hattande och det är svårt att se vad reformerna egentligen har lett till. De parlamentariska utredningar och kommittéer som har utrett skolan har inte heller lett till någon samstämmighet om vilken väg man ska ta. Att skolans resultat har försämrats står klart för alla, men hur utbildningens mål och kunskapsresultaten ska höjas finns det delade meningar om. För det andra finns det inte heller någon enhetlig ståndpunkt i samhället när det gäller friskolor. Går man tillbaka till ursprungstanken, att det borde finnas en mångfald av pedagogiska alternativ och att skolor i glesbygden ska kunna finns kvar, skulle nog flertalet svenskar säga att de är för det. Det kritiken mot fristående skolor främst har kommit att handla om är vinstuttaget och den marknad som skolpengen har åstadkommit. Skolplikten innebär nämligen säkra pengar in varje år för investerare och det finns fortfarande stora möjligheter för dem som redan finns på marknaden att växa. Ytterligare en punkt gäller segregationen. Bostadssegregationen var tänkt att minska när elever själva fick välja vilken skola de ville gå på. Men kösystemen och var någonstans som friskolorna etablerar sig har medfört att segregationen har ökat i samma takt som skolresultaten har sjunkit. OECD har påpekat att den marknadsorienterade skolans viktigaste grundstenar – skolpeng, skolval och etableringsfrihet – har inneburit att den svenska skolan har blivit sämre, mer segregerad och mindre likvärdig. Sverige är numera det land i OECD där inkomstskillnaderna har ökat snabbast de senaste årtiondena. Klassresan börjar inte längre i klassrummet, i stället har den skola man går på blivit en tydlig markör för de gränser som finns mellan olika samhällsklasser. 

Det är också det senare, att skolorna har blivit egna samhällsrum, som står i fokus i Emma Leijnses I en annan klass – Ett reportage om skillnaderna i den svenska skolan. Frågor som ställs i boken handlar om allt från undervisningen och lärartätheten till elevernas egna tankar om sin framtid och skolgång, men också vad de gör på sin fritid. Leijnse, som är reporter på Sydsvenskan har följt två skolklasser från årskurs fyra till sexan för att se hur talet om skolkrisen ser ut i praktiken. Urvalskriteriet var föräldrarnas utbildningsnivå. Den ena skolan – »Claraskolan« – ligger i ett område där många föräldrar har ett starkt kulturellt och ekonomiskt kapital. Den andra – »Gustafsborgsskolan« – ligger i ett så kallat särskilt utsatt område där 86 procent av skolans elever har utländsk bakgrund. Fåtalet elever har föräldrar som kan hjälpa dem med skolarbetet och många är trångbodda med små möjlighet att göra sina läxor hemma. Andelen outbildade lärare är också fler i Gustafsborgsskolan än i Claraskolan. Även i det för integrationen så viktiga ämnet svenska som andra språk är utbildade lärare sällsynta. Följden blir att kunskapsskillnaderna ökar till den grad att man till slut kan fråga sig om det inte bara är i en annan klass utan också i två olika världar som eleverna befinner sig. 

Något som är säkert är att det är hög tid att på ett mer övergripande plan diskutera vilket samhälle vi vill ha och hur vi når dit.

Det är på många sätt en skrämmande bild av baksidan av det svenska skolsystemet som Leijnse synliggör. Det sociala arvet, föräldrarnas socioekonomiska hemvist, har på nytt blivit det som bestämmer ens plats i samhället. Den socioekonomiska bakgrunden och migrationsbakgrunden, det vill säga det som brukar benämnas skolsegregation, framträder här med stor tydlighet. Och det politiska projektet om »en skola för alla« framstår alltmer som en utopi. Genom att hänvisa till forskning på området visar Leijnse att förändringen inte är något som kom plötsligt. Det har länge uppmärksammats att bostadssegregationen, friskolesystemet och skolvalet har lett till bristande likvärdighet och ökade ojämlikhet. Problemet är att inget har gjorts för att försöka komma till rätta med situationen. De resursstarka föräldrarna har kanske ännu inte förstått vidden av problematiken. Eller så handlar det, om man ska vara cynisk, om att så länge utvecklingen inte drabbar de egna barnen låter man den fortgå. Skolan som samhällets fortuna ger dock vid handen att vänder man inte den destruktiva spiralen, så har vi snart inte bara en skola utan ett helt samhälle i fritt fall. 

»Arkitekterna bakom skolsystemet missade tre grundläggande faktorer. Marknadsmekanismer, marknadsföring och socialt tryck«, skriver Enfeldt. Kan de verkligen ha varit så naiva? Det fanns ju redan från början de som varnade för konsekvenserna. Kanske var de inte naiva men godtrogna, är Grundberg Wolodarskis konklusion, utan att egentligen svara på frågan hur experimentet har kunnat fortgå. Det som står klart är dock att tidigare socialdemokratiska politiker ångrar sig mera än vad de borgerliga politikerna gör, inte minst de som kom att bli drivande inom friskolekoncernerna. Dessa har nämligen mer att förlora och mer (pengar) att vinna på att systemet finns kvar – ett system som har gjort att det i dag knappt finns någon verklighetsförankring i talet om en jämlik skola som ger alla barn en jämlik chans. Men, som Leijnse avslutar sin bok med, vi skulle »förstås kunna välja att ha det annorlunda«. 

Av författarna är Leijnse den som tydligast både visar och ifrågasätter utvecklingen på skolområdet och som ger tydliga argument för att en förändring måste komma till stånd. Före Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina och den efterkommande diskussionen om ett Natomedlemskap var det upplagt för en valrörelse i vilken frågor om invandring/integration, skola och utbildning samt lag och ordning skulle stå högst upp på den politiska agendan. Efter den 24 februari 2022 ändrades spelplanen och vad som främst kommer stå i fokus vid valet i september återstår att se. Något som är säkert är att det är hög tid att på ett mer övergripande plan diskutera vilket samhälle vi vill ha och hur vi når dit.

Publicerad i Respons 3/2022.