Politik som pragmatiskt hantverk

Medlingsinstitutets generaldirektör Irene Wennemo har utkommit med en sällsynt kunskapsspäckad bok om politik och svensk statsförvaltning. På 254 sidor berörs alltifrån bra och dåliga vallöften, hur dessa kan implementeras, hur regeringskansliet fungerar, och den erbjuder flera viktiga och intressanta inblickar i svensk nutidspolitik. Bokens målgrupp kan anas i titeln ”sociala ingenjörer”, men både studenten i statsvetenskap eller offentlig förvaltning och den allmänt samhällsintresserade torde ha god behållning av Wennemos teser om hur man bör göra eller inte göra för att lansera och realisera reformer.

Främst bland dessa teser är att politiker bör gå till val på rätt sorts frågor: de som är både genomförbara och tydliga för väljarna. Det bör vara tydligt för väljarna hur reformen bidrar till fördelar för dem själva (och gärna samhället i stort, men framför allt för dem själva). Reformer som är vaga både när det gäller avsändare och mottagare bör undvikas. I stället för att utlova ett antal kronor till ditten eller datten bör politikerna utlova resurser och satsningar som är lätta att förstå, såsom 5 000 nya poliser eller lärare. Reformer som kräver eller underlättas av bred politisk samsyn eller är svåra att förstå för väljarna bör undvikas. Här kan cynikern se varför det är lockande med tillfälliga utspel av typen x antal nya offentliga tjänster till rättsväsende, vård, skola eller omsorg, men svårare att gå till val på att lösa mer strukturella problem, såsom underfinansiering av infrastruktur, kvalitetsbrister, byråkrati eller korruption. Om problemet är komplext och/eller det är oklart exakt hur en väljare själv tjänar på reformen kommer det inte att bli en valvinnare.

En andra viktig tes är att utlovade reformer bör lanseras i hast, även om det sker i tillfällig politisk motvind. Wennemo illustrerar pedagogiskt med Daniel Kahnemans prospektteori för att förklara varför reformer ofta är svåra att motivera och genomföra, eftersom många föredrar ett status quo eller är rädda att förlora fördelar de redan har. Framgångsrika reformer såsom regeringen Reinfeldts jobbskatteavdrag eller regeringen Perssons reformering av statsfinanserna på 90-talet, som Wennemo själv var djupt insatt i, planerades redan före ett riksdagsval och lanserades snabbt, ihärdigt och konsekvent för att undvika meningsmotståndares mobilisering och framför allt för att väljare skulle hinna se förhoppningsvis goda resultat (för dem själva) innan mandatperioden löpt ut.

En tredje tes är att en framgångsrik politik måste hantera ”beslutsfabriken” – det vill säga regeringskansliet med dess olika department, deras väsensskilda storlek, historik och inflytande på politiska beslutsprocesser. Detaljerade, men lättförståeliga exempel ges på förhandling mellan department i sakfrågor, hur statsråd och statssekreterare bör söka leda det komplexa byråkratiska maskineri som regeringsapparaten är samt hur beslut behöver beredas och förankras för att den långsammare lagstiftningen skall hinna ikapp de ofta snabbfotade politiska utspelen. Författarens egna erfarenheter från 90-talets budgetsanering och de ofta impopulära sparåtgärder som då infördes tillhandahåller talande exempel på att kriser och regeringsskiften ofta innebär långsiktiga möjligheter att lägga käpphästar på hyllan och slakta heliga kor, men också att det krävs politisk-byråkratisk skicklighet och envishet för att framgångsrikt hantera uppkomna kriser.

Här kan cynikern se varför det är lockande med tillfälliga utspel av typen x antal nya offentliga tjänster till rättsväsende, vård, skola eller omsorg, men svårare att gå till val på att lösa mer strukturella problem, såsom underfinansiering av infrastruktur, kvalitetsbrister, byråkrati eller korruption.

Boken är inte ideologisk, även om de flesta exempel och idealbilder är hämtade från hennes egen tid under S-regeringar. För Wennemo är politik ett handfast hantverk som kan göras mer eller mindre skickligt. De partier som lanserar genomtänkta, genomförbara och välkommunicerade reformer, och sedermera lyckas genomföra dessa, ökar sina chanser till återval och långsiktigt maktinnehav. Den del av politiken som behandlas kallas för ”mesonivån” – ”grundläggande principer för hur sakpolitiken bör utformas för att de politiska visionerna skall nås”. Boken tecknar en bild av hur skickliga politiker och statsanställda kan verka mitt emellan det vardagliga gnetet och sakfrågornas detaljer och det mer abstrakta och långsiktiga ideologiska arbetet, som sker på partihögkvarter, på internat och i andra sammanhang.

Avgränsningen av bokens fokus till denna mesonivå med betoning på hur reformer kan lanseras och genomföras för politisk framgång innebär att Wennemo med stor skicklighet och tydlighet kan erbjuda tumregler, exempel och principer för den intresserade läsaren, men också att något av politikens själ lyser med sin frånvaro i boken. En avgränsning av fokus bort från ideologier och visioner medför att mycket av det som tänder gnistan för politiskt intresse bortses ifrån. Detta innebär att boken möjligen kommer att läsas med mer intresse av lobbyister och pragmatiska statssekreterare snarare än unga politiker och politiskt intresserade. Det innebär också att vissa av Wennemos strategiska recept och förklaringsmekanismer blir begränsade i sitt omfång, bort från det ideologiska – passionerade och möjligen irrationella – till förmån för den generella egennyttan bland politiker och väljare. Mer om detta senare.

Wennemo förklarar detaljerat och pedagogisk, hur makten är fördelad och hur beslut fattas på denna mesonivå genom att jämföra olika regeringsdepartement, deras organisatoriska struktur, historia, och sätt att samarbeta och (ibland) gå i klinch med varandra. En framgångsrik social ingenjör måste förstå detta beslutsfattande samt de maktpositioner både förtroendevalda och regeringstjänstemän besitter för att kunna hantera det politiska maskineriet på mesonivån. Denna förståelse är erfarenhetsbaserad och spänner över beslutsrutiner till kunskap om roller och individer som besitter dem. Som organisationsteoretiker funderar jag bitvis kring vilka spännande analyser som skulle kunna utföras om Wennemo återgick till sin tidigare forskarkarriär och i stället för att analysera olika länders föräldrapolitik (hennes avhandlingsämne i början av 90-talet) använde sin långa professionella kunskap till att analysera beslutsfattande, makt och byråkratiska strukturer i den fascinerande verklighet som beskrivs i Politik på riktigt. Samhällsvetenskapliga frågeställningar, såsom gräsrotsbyråkrati, formell och informell makt, hur besluts fattas, revideras, förhalas och implementeras kan alla finna intressanta trådar att nysta i utifrån Wennemos bok. Nu är dock boken populärvetenskaplig snarare än akademiskt granskande. Det hindrar dock inte att den har flera tydliga förtjänster. Utöver en handbok om hur reformer kommer till, lanseras (eller inte) och blir mer eller mindre framgångsrika, erbjuder boken en sällsynt pedagogisk och koncis inblick i svensk statsförvaltning.

Som indikeras är bokens perspektiv pragmatiskt. Wennemo verkar ha begränsat tålamod med överideologiserade debatter eller politiskt svårsålda ställningstaganden. Det finns dock problem med en alltför instrumentell syn på politiken, vilket kan illustreras med den trötthet som präglar regeringskonstellationer efter några mandatperioder. Här erbjuder Wennemo få insikter eller lösningar; fokus ligger på att bibehålla koncentration och tempo i reformarbetet, inte hur politik formas av samhällsförändringar eller ideologisk diskurs.

Detta blir mest talande när hon behandlar det sena 1990-talets och 2000-talets mest infekterade och svårlösta fråga, den om migration och integration. Kommentarerna om det politiska läget i migrationsfrågan behandlas rapsodiskt som att ”det bara hände” och de stora politiska partierna tvingades agera därefter. Varje statsvetarstudent vet från sina studier att partier spelar på ett sakpolitiskt och ideologiskt schackbräde, på vilket tomma positioner (till exempel invandringskritik) bara väntar på att fyllas av befintliga politiska partier eller nya. Denna tomma position använde Ny Demokrati på 90-talet och nu senast Sverigedemokraterna, eftersom de dominerande politiska partiernas samsyn i migrationsfrågan förhindrade både kritisk debatt och samhällsreformer.

Även frågor som sociala rörelsers och samhällskrisers påverkan på politiken faller därmed i stort sett utanför bokens exempel, och jag funderar på om de strategiska recept och förklaringsmekanismer som Wennemo framhåller för att förklara politikers framgång och väljarkårens preferenser bortser från de mer ideologiska, emotionella och passionerade krafter som från tid till annan mobiliserar väljare och skapar politisk förändring. Antikärnkraftsrörelsen på 70-talet, den moderna miljörörelsen, det borgerliga fotfolkets motstånd mot löntagarfondstiftelserna är några exempel, men också frågor om integritet, säkerhet och fred är sådana som svårligen passar in i politikens mesonivå på ett enkelt och förutsägbart sätt. Möjligen kunde ”Politik i praktiken” varit en mer träffande titel för bokens innehåll än Politik på riktigt, för vilken är egentligen politikens essens om man bortser från grundläggande ideologiska synsätt och visioner kring hur samhället borde vara beskaffat?

Dessa begränsningar till trots erbjuder boken som sagt insikter och perspektiv som kan komma många till gagn: statssekreterare, tjänstemän, förtroendevalda och lobbyister är några av de yrkesgrupper som torde uppskatta en bok som denna till födelsedag eller jul, eller varför inte som välkomstgåva till ett nytt jobb inom statsförvaltning eller lobbyism. Wennemos långa erfarenhet som statssekreterare, utredare, ledarskribent och lobbyist och nu senast som (framgångsrik) generaldirektör, gör att hon kan erbjuda exempel och lärdomar från ett otal olika områden. Dessa levereras inte sällan med en kvick, men inte övertydlig, humor. Boken är föredömligt koncis, trots dess bredd i frågeställningar och ämnen.

Möjligen kunde ’Politik i praktiken’ varit en mer träffande titel för bokens innehåll än Politik på riktigt, för vilken är egentligen politikens essens om man bortser från grundläggande ideologiska synsätt och visioner kring hur samhället borde vara beskaffat?

Om det är något jag saknar i läsningen är det dock perspektivet hur politik bör vara för att förverkliga det goda samhället enligt en viss vision eller ideologi. Politik på riktigt undviker sådana frågor eller utgår implicit från ett reforminriktat socialdemokratiskt mittenperspektiv. Det är kanske en nödvändighet för en fortsatt aktiv yrkeskarriär i svensk statsförvaltning. Men de bland oss som uppskattar Wennemos penna kan hoppas på en sådan uppföljning.

Publicerad i Respons 2020-4