Rättsstatens betydelse och (miss)bruk

Det är ett angeläget ämne som är föremål för Richard Sannerholms bok och han är väl skickad att behandla det. Rättsstaten och dess ideal åberopas i de mest skiftande sammanhang utan att det görs klart vad som åsyftas i det konkreta fallet och inte sällan åberopas den för att ge glans åt högtidstalen. En framställning som tar sig an den närmare innebörden av rättsstaten, dess betydelse och bruk – för att inte säga missbruk – är mer än välkommen.

Sannerholm har länge – som forskare, konsult och tjänsteman – sysselsatt sig med problem rörande rättsstaten. Han är disputerad inom området och har haft diverse uppdrag utomlands. Han är numera knuten till International Legal Assistance Consortium (ILAC), som utarbetar rekommendationer till konfliktdrabbade stater om hur de ska gå tillväga för att skapa och upprätthålla rättsstatliga institutioner. Men i den här boken tar han sig an rättsstatens problem i Sverige. Han har som jurist en rättsvetenskaplig infallsvinkel på ämnet men tar ett brett grepp på detta med tyngdpunkt i många av de kriser och skandaler som brutit ut i Sverige under senare år. 

Sannerholm bygger sin framställning på ett fylligt och varierat material. Det rör sig bland annat om rapportering och kommentarer i medierna, rapporter från myndigheter, juridisk och samhällsvetenskaplig litteratur. Det ger en allsidig grund för hans analyser som inkluderar många exempel på bristande förståelse för de rättsstatliga idealen och de krav som dessa ställer på den offentliga maktutövningen.

Huvuddelen av framställningen handlar om ett urval av vissa myndigheters och andra offentliga organs skandaler och kriser. Framträdande plats intar främst Statens fastighetsverk, Göteborgs Stad, Riksrevisionen, Svenska kraftnät, Transportstyrelsen och det så kallade UD-uppropet, i vilket tjänstemän vid Utrikesdepartementet efter valet 2018 skrev på ett gemensamt upprop där de uttryckte oro för hur ett maktskifte skulle påverka efterlevnaden av statens värdegrund..

Inledningsvis kommenteras rättsstatsbegreppet, som är mycket omtvistat i den akademiska litteraturen. Sannerholm understryker att det framför allt handlar om att ”skydda de enskilda mot godtycklig maktutövning”. Rättssäkerhet är med andra ord kärnan i en rättsstat: ”Rättsstaten bygger på den grundläggande idén att makt bör ha begränsningar, särskilt hur makt får utövas och användas, och att dessa begränsningar bäst uttrycks genom lag.” Han framhäver också ett antal principer som tjänar rättssäkerheten: alla är lika inför lagen, maktutövningen ska ske sakligt och opartiskt och de enskilda ska kunna förutse konsekvenserna av sina handlingar. Han ägnar åtskillig möda åt denna begreppsanalys men den har ett egenvärde på grund av den vaghet som omgärdar begreppet och det slentrianmässiga bruket av det.

Sannerholms resonemang befinner sig ofta i skärningspunkten mellan juridik och politik; inte sällan används rättsstaten som ett slagträ i politiken. Ett exempel från senare tid är är debatten om Gymnasielagen som antogs 2018, vars motståndare menade att lagen var en rättsosäker lag som stred mot rättsstaten, medan förespråkarna hävdade att de långa handläggningstiderna för många asylsökande stred mot rättsstaten. 

Han vänder sig bestämt mot att rättsstaten ofta görs synonym med rättsväsendet och straffrätten med följd att rättsstat och effektivitet likställs. Det är därför minst sagt överraskande att han skriver så här: 

Påståenden om att den svenska rättsstaten inte gäller i till exempel Rinkeby är löjeväckande. Det gör den visst, och alla som tvivlar på det kan försöka smälla upp ett fuskbygge på torget i Rinkeby och se vad som händer. […] Du kommer att mötas av ett tydligt svar vad (rätts)staten Sverige kan göra och hur effektiva olika tvångs- och våldsmedel är.

Sannerholm återkommer till en tänkvärd tes, nämligen att en princip kan komma att urholkas i små, nära nog omärkbara steg, som tas trots varningstecken, en normalisering av avvikelser, vilka kan vara resultatet av en osund organisationskultur.

Den rättsstatliga diskursen handlar inte sällan om just spänningen mellan rättsstat och effektivitet. Det kan vi se nära nog dagligdags i den politiska debatten. Ansträngningarna att komma till rätta med coronavirusets spridning kan illustrera det. Regeringens önskemål att bemyndigas att snabbt och kraftfullt få göra vissa långtgående frihetsinskränkningar stötte på rättsstatliga invändningar och först sedan regeringen modifierat sitt förslag godkändes det av riksdagen. 

Ett tema i boken är vikten av ansvarsutkrävande som ett centralt inslag i en rättsstat. Ansvarsutkrävande motverkar en sammanblandning av olika aktörers roller och lägger grunden för ett lärande. Mångas ansvar är ingens ansvar, menar Sannerholm. Ett uttalande av Statens ansvarsnämnd gällande Transportstyrelsen är belysande: ”(S)om allmän utgångspunkt gäller [dock] att en myndighetschef inte kan avhända sig sitt eget ansvar för sina myndighetsåtgärder genom att informera om beslut eller förankra dem hos styrelsen eller regeringen.” Även detta uttalande är tillämpligt på ansvaret för bekämpningen av smittspridningen.

De skandaler som Sannerholm håller fram rör nära nog helt bristande efterlevnad av lagar och andra författningar, det vill säga kravet på legalitet. Men det förekommer knappast alls att han påvisar att rättssäkerheten har kränkts. Transsportstyrelsens ”säkerhetshaveri”, som Sannerholm kallar det, hade inget med rättssäkerhet att göra, utan berodde närmast på bristande säkerhetsmedvetande och okunskap i förening med en hård press på generaldirektören från Regeringskansliet, som var angeläget att outsourcingen av IT-driften skulle genomföras. Dessa omständigheter ledde till att generaldirektören fattade ett antal pliktstridiga så kallade avstegsbeslut, vilka ledde till att hon avskedades, ett beslut som dock ogiltigförklarades av Arbetsdomstolen. Det blev i stället statsråden Anna Johansson och Anders Ygeman som fick lämna sina uppdrag. Ansvaret hamnade till sist där det hörde hemma.

Även Riksrevisionens kris föranleddes av att vissa rättsregler sattes åt sidan men inte rättssäkerheten. Kritiken gällde framför allt att vissa tjänster tillsattes utan ett reguljärt utlysningsförfarande och att en av riksrevisorerna lade sig i ärenden trots att han var jävig. Det var allvarligt nog, särskilt som strikta krav på oväld måste ställas på den myndighet som granskar andra myndigheter. Inte heller de övriga myndigheter som nämndes inledningsvis tummade på rättssäkerheten.

Sannerholm återkommer till en tänkvärd tes, nämligen att en princip kan komma att urholkas i små, nära nog omärkbara steg, som tas trots varningstecken, en normalisering av avvikelser, vilka kan vara resultatet av en osund organisationskultur. Han menar att Transportstyrelsen, Riksrevisionen, Statens fastighetsverk och Svenska kraftnät uppvisat drag av en sådan kultur som inte främjat en öppen dialog om ansvar och ansvarsutkrävande. Deras kultur stod alltså i vägen för respekten för de rättsstatliga principerna. 

Boken lider av en viss rundgång och upprepningar. En stramare redigering skulle ha gjort gott. Men språket flyter fint – det får sägas vara ”journalistiskt” – och akribin är god. En diger källförteckning borgar för att framställningen är väl underbyggd.

Richard Sannerholm ska ha ett erkännande för att han förtjänstfullt lyft fram rättsstaten i ljuset. Förhoppningsvis kan hans bok bidra till både ökad kunskap om innebörden av de rättsstatliga idealen och en mer framskjuten plats för dessa ideal i politiken och offentligheten i övrigt.

Publicerad i Respons 2020-3