Viktig bok om våra växande administrativa bördor

Patrik Hall har tagit på sig en stor och viktig uppgift – att beskriva hur, och förklara varför, den offentliga byråkratin ökar i Sverige. I årtionden har de offentliganställda – läkare, lärare, poliser, sjuksköterskor, socialarbetare, arbetsförmedlare och andra – beklagat sig över administrativa bördor som tynger deras vardag och hindrar dem från att utföra sina egentliga arbetsuppgifter, den så kallade kärnverksamheten. Regeringen har också försökt att lätta dessa bördor, inte minst genom regeringen Löfvens »Tillitsreform« 2006–2014 som syftade till att avreglera de offentliga verksamheterna och ta bort stora delar av det ekonomiadministrativa regelverk som vuxit fram, inte minst inom ramen för mål- och resultatstyrningen.
 
Men någon avreglering och några minskade administrativa bördor har det inte blivit – trots de omfattande klagomålen från de yrkesprofessionella, och trots en osedvanligt uttrycklig politisk reformvilja. Hur kommer det sig? 
 
Hall besvarar frågan genom att ledsaga läsaren genom 187 sidor fördelade på åtta kapitel. I de inledande kapitlen konstaterar han att förvaltningarnas ökade storlek och deras tilltagande differentiering historiskt sett har spelat stor roll för byråkratins tillväxt. Under senare år är det dock en världsomspännande reformidé om att förvaltningar kan och ska fungera som vilken ”formell organisation” som helst som har fungerat som drivkraft för den administrativa tillväxten. Samtidigt har det enligt Hall funnits en tendens bland forskarna att betona externa förklaringar, medan han själv anser att mer ljus måste riktas mot interna drivkrafter, alltså viljor och ageranden hos byråkraterna själva. Med detta som grund lanserar Hall tre förklaringar till ökad byråkratisering – ett begrepp som han ger en negativ innebörd och som innebär överdriven administration, krånglighet och regelinflation. 

1) Managerialism och kontroll: Här är tesen att New Public Management (NPM), med dess idéer om att införa marknadsmekanismer och företagsinspirerad ledning i offentlig sektor, har medfört ett ökat fokus på delegering, enhetscentrerade mål och resultatansvar, och därmed också på kontroll, mätning och rapportering. Detta har skapat nya lager av byråkrati trots att NPM ursprungligen syftade till att minska byråkratin.

2) Politisk styrning: Hall menar att ökade samhälleliga krav på offentlig service kanaliseras via de styrande politikerna som, för att möta kraven, intensifierar sin styrning av förvaltningen, inte minst genom att delegera uppdrag och fastställa specificerade mål och resultatkrav. De håller därmed också förvaltningen alltmer ansvarig, vilket kommer till uttryck i bland annat återkommande och specificerade återrapporteringskrav och resultatredovisningar av olika slag – verksamheter som kräver byråkrati.

3) De organisationsprofessionella: En ytterligare orsak är att byråkraterna själva driver på byråkratiseringen via utbildning och professionalisering inom sitt skrå. Det rör sig om en samling grupper som har utvecklats i kölvattnet på NPM och som sin yrkesprofession har ”organisation”, alltså sådant som styrning, ledarskap, kontroll, ledning, processer och varumärkesstärkning. Dessa nya organisationsprofessionella vill inte bli betraktade som äldre tiders ”administratörer”, en beteckning som för tanken till biträden eller sekreterare åt de ”riktiga” yrkesprofessionella grupperna – läkarna, lärarna, domarna och så vidare med hög status och legitimitet i samhället – utan de vill också bli betraktade som välutbildade och professionella, med samma höga status och legitimitet.

Innan Hall prövar sina förklaringar redogör han i kapitel 3 för de organisationsprofessionellas ökning i offentlig sektor. Till denna kategori räknar han välutbildade administrativa yrken inom ekonomi, HR, IT, kommunikation, upphandling samt utredning och handläggning. Huvudfyndet är att andelen högskoleutbildad personal inom dessa områden har ökat kraftigt, och att de ökar snabbare än övrig arbetskraft. Undantaget är ekonomer. Samtidigt minskar antalet administratörer som sysslar med enklare och billigare administration. Sådan administration har stället styrts över till de yrkesprofessionella, som lärare och läkare, med resultatet att administrationen både har ”amatöriserats” och blivit dyrare.
 
Hall finner också att antalet chefer ökar betydligt mer än övrig arbetskraft i offentlig sektor. Åren 2008–2023 ökade antalet chefer på kommunal nivå med 41 procent, medan övrig personal utanför ledning och administration endast ökade med 15 procent. Antalet chefer har också ökat mer inom offentlig än inom privat sektor. Likaså deras lön. Slutstaten är att statusen för en byråkratisk karriär ökar mer än statusen för andra karriärer inom offentlig sektor.

Åren 2008–2023 ökade antalet chefer på kommunal nivå med 41 procent, medan övrig personal utanför ledning och administration endast ökade med 15 procent.

I kapitel 4 får vi ta del av byråkraternas egna uppfattningar om byråkratiseringen inom deras verksamheter. Det empiriska underlaget för detta kapitel består av fem fokusgrupper och ett antal intervjuer med anställda på olika förvaltningsnivåer. Sammanlagt rör det sig om drygt 20 personer. Hall finner att alla hans förklaringar får stöd i empirin. Den politiska styrningen upplevs ha ökat med fler politiska uppdrag, fokus på snabb leverans och ökade legala krav. Samtidigt ökar antalet organisationsprofessionella som tar plats, ställer krav, försvarar sina positioner, och bygger ”organisation”. Och detta intensiva organisationsbyggande förklaras i sin tur av den från NPM härstammande idén om vikten av att vara en företagslik organisation, med fokus på management och marknad. Hall drar dock slutsatsen att politisk styrning som förklaringsmodell behöver tonas ner något till förmån för de organisationsprofessionellas ökade anspråk och NPM:s påverkan. 
 
Kapitel 5–7 består av fallstudier av Polisen, Trafikverket och högskolorna. Här finner Hall att en huvudförklaring till byråkratiseringen inom Polisen är att gammalt hederligt polisarbete ”på gatan” ses som mindre attraktivt och lönar sig mindre än att göra byråkratisk karriär. Det finns en tydlig rörelse ”inåt och uppåt” driven av en statushöjning för de organisationsprofessionella, finansierad av ständiga politiskt beslutade budgettillskott till Polisen. 
 
Inom Trafikverket, å andra sidan, ökar byråkratiseringen för att klara av att hantera den marknadisering som skett inom politikområdet. Idén om att offentlig sektor kan minska om verksamheter läggs ut på marknaden får sig här en ordentlig törn. Att bygga marknader, att upphandla verksamhet på dessa marknader och att kontrollera att de privata leverantörerna sköter sig kräver mycket byråkrati. Likaså att hantera omfattande planeringsprocesser med många privata och offentliga aktörer. Projektledare är den organisationsprofessionella roll som har ökat snabbast inom myndigheten.
 
Huvudförklaringen till byråkratiseringen inom högskolorna är att politikerna styr och hanterar högskolor som vilken myndighet som helst. Eftersom myndigheter generellt i allt högre grad ser sig själva som företagslika organisationer, och hanteras som sådana av politikerna, har NPMs idéer och praktiker fått allt större, och allt fastare, fotfäste också inom högskolorna. Och dessa praktiker sköts av allt fler organisationsprofessionella, vars status många gånger överträffar lärarens (dock inte forskarens), varför vi även här, liksom inom Polisen, får en rörelse inåt och uppåt – det är mer attraktivt att ta en organisationsprofessionell roll, med högre lön och status, än att harva på i lärosalarna.

Idén om att offentlig sektor kan minska om verksamheter läggs ut på marknaden får sig här en ordentlig törn. Att bygga marknader, att upphandla verksamhet på dessa marknader och att kontrollera att de privata leverantörerna sköter sig kräver mycket byråkrati.

I kapitel 8 summerar Hall sin bok. Han nämner fem ”faktorer” som förklarar byråkratiseringen: 1) omfattande resurstillskott till myndigheterna, 2) politikernas och myndigheternas fokus på att bygga organisation, 3) marknadisering, 4) professionaliseringssträvanden bland administratörer, och 5) ökning av politiska uppdrag och regler. Utifrån detta drar han tre slutsatser som han också menar är bokens bidrag, både teoretiskt och till en kritisk diskussion om den växande offentliga byråkratin:

i) Den produktionsinriktade ekonomistyrningen, som alltså riktas mot kärnverksamheten, har lett till att människor försöker lämna denna kärnverksamhet för att i stället söka sig till den organisationsprofessionella verksamheten som inte utsätts för denna ekonomistyrning och dessutom har högre lön och status.

ii) Byråkratiseringen är en följd av det delegerade styrsystemet, där den som har delegerats makt uppifrån i ett försök att hålla ryggen fri har en tendens att överimplementera byråkratiska krav på grund av oklarheter och ängslighet och allt starkare krav på ansvarsutkrävande.

iii) De managementinspirerade ambitionerna att bygga organisation leder till en byråkratisering, där organisationsbyggandet premieras mer än kärnverksamheten trots att detta byggande ur ett större samhällsperspektiv nog inte är så viktigt.

Hall avslutar med ett råd: Vi måste stärka statusen för den operativa verksamheten så att den blir lika hög eller högre än den byråkratiska. Detta ska ske internt, inom förvaltningarna, genom ett medvetet lönearbete, drägliga arbetsvillkor och goda karriärvägar i den operativa kärnverksamheten. Tydliga signaler eller ytterligare ingripanden från politiken är inte nödvändiga, menar Hall.

Vi måste stärka statusen för den operativa verksamheten så att den blir lika hög eller högre än den byråkratiska.

Boken är rik på såväl data som idéer, resonemang och insikter. På det stora hela tycker jag också att Hall lyckas visa att hans tre perspektiv har höga förklaringsvärden. Hans tre slutliga bidrag är också intressanta, och jag tror att det är här (mer än i Halls egna förslag till lösningar) man kan hitta effektiva åtgärder för att minska, och helst vända, byråkratiseringen och påbörja en avbyråkratisering. Den produktionsinriktade ekonomistyrningen måste minska. Det kommer att medföra minskade krav på kontroll och uppföljning, vilket i sin tur kommer att tona ner ansvarsutkrävandet och göra chefer som delegerats makt mindre nervösa och övernitiska i sina försök att implementera olika administrativa regler och system. 

Jag övertygas dock inte riktigt av Halls slutsats om att betydelsen av den politiska styrningen behöver tonas ner. Jag tror i själva verket att det är en mycket stark förklaringsfaktor. Det är politikerna som har upprättat systemen och som måste visa vägen och börja avreglera ekonomiadministrationen. Här misslyckades »Tillitsreformen« och »Tillitsdelegationen«, som tyckte att det räckte med att cheferna inom förvaltningen anammade ett mer tillitsfullt ledarskap. Det gör det inte. Så länge myndigheterna har förordningskrav på sig att syssla med ekonomiadministration, och övervakas som hökar av Ekonomistyrningsverk, Riksrevision, internrevision och så vidare, kommer de högsta cheferna fortsatt att ängsligt klamra sig fast vid de organisationsprofessionella och ge dem alla resurser som de efterfrågar. Politiken är nyckeln.

Även om boken på ett litterärt plan är lättläst och bitvis mycket underhållande är den samtidigt en smula snårig. De tre förklaringsperspektiven ligger på olika analytiska nivåer. Medan New Public Management är en världsomspännande starkt institutionaliserad idé är politikerna och de organisationsprofessionella två idébärande aktörer som driver idéer om problembilder och lösningar som leder till byråkratisering. Även om Hall på ett otal ställen skjuter in brasklappen att det är svårt att särskilja de tre förklaringarna tycker jag att en annan lösning hade varit att förorda. På liknande sätt är de fem ”faktorer” som Hall lyfter fram i slutkapitlet svåra att särskilja från varandra – och från de tre förklaringsperspektiven. Glidningarna och överlappningarna gör att faktorerna och perspektiven blir mindre slagkraftiga än de annars hade varit. 
Jag tycker även att den teoretiska idén om organisationsbyggande kunde ha genomsyrat boken mer och använts begreppsligt för att sortera empirin. Hall nämner i inledningen att NPM innefattar en idé om att man bör betrakta förvaltningar som formella (företagslika) organisationer. Men han definierar inte begreppet organisation. Han hänvisar dock till Bengt Jacobssons bidrag i Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet – En forskningsantologi (2020), där denne spjälkar upp de båda idealtyperna ”myndighet” och ”organisation” i tre egenskapsdimensioner: identitet, beslutslogik och ansvar. Jag tror att dessa hade kunnat fungera utmärkt som rubriker, exempelvis i kapitel 4, och gjort boken mer teoretiskt intressant och förankrad. Det institutionella perspektivet och organisationsbegreppet tynar nu i stället bort mot slutet av boken.

Slutligen kunde Hall ha diskuterat sin empiri lite mer utförligt. Läsaren ges mycket begränsad inblick i de fokusgrupper och de intervjuer som används som underlag för det viktiga kapitel 4. Jag skulle vilja veta mer om vilka typer av positioner och förvaltningar som individerna kommer från och vad de har diskuterat. Jag saknar även en diskussion om svagheter och styrkor med metoden. Särskilt som antalet intervjupersoner och fokusgruppsdeltagare är relativt få.

Det är politikerna som har upprättat systemen och som måste visa vägen och börja avreglera ekonomiadministrationen.

Sammantaget har Patrik Hall skrivit en viktig bok. Han visar övertygande att alltför mycket resurser går till administration med begränsat värde för kärnverksamheten – de organisationsprofessionella är för många (inklusive chefer) och de har för hög lön och status. Detta är ett värdefullt verk för studenter, forskare, praktiker och beslutsfattare som vill förstå byråkratiseringens uttryck, orsaker och effekter. För den som vill få grepp om byråkratiseringens omfattning och komplexitet är boken oumbärlig.