Rättsstaten urholkar inte folkets makt

Förra året var det 50 år sedan riksdagen beslutade att stadfästa det demokratiska statsskicket i en skriven grundlag. I år är det 50 år sedan 1974 års regeringsform fick laga kraft. Dessförinnan reglerades Sveriges statsskick till stor del av en oskriven »levande författning«, vilket stod i strid med 1809 års skrivna regeringsform, där det stadgades att »Konungen äger att allena styra riket«.

Torbjörn Nilsson, professor emeritus i historia vid Södertörns högskola, har lagom till dessa konstitutionella bemärkelsedagar publicerat en historisk översikt över Sveriges författningspolitiska utveckling mellan 1940 och 2020. Titeln på boken är lånad från Internationalen. Men det krav på rätt som »dånar« där handlar om en annan rätt än den som Nilsson menar »dånar« nu. Då handlade det om arbetarklassens kamp mot ett förtryck från »både stat och lagar«; nu handlar det om ett krav på rättsstat – ett krav som, enligt Nilsson, står i motsättning till folksuveräniteten.

Nilsson hävdar att »rättsstatsperspektivet« är nödvändigt för att förstå de förändringar som skett i Sveriges styrelseskick, vilket han menar har förbisetts av svenska historiker. Nilssons perspektiv är i huvudsak idéhistoriskt och författningspolitiskt.

Den övergripande tesen är att folksuveränitetsprincipen, som ligger till grund för 1974 års författning, har utmanats av rättsstatliga principer som på olika sätt begränsar riksdagens makt. Nilsson gör en lång lista över grundlagsförändringar som han menar ger stöd åt tesen. Till exempel har medborgerliga fri- och rättigheter fått ett starkare grundlagsskydd; domstolar har getts en grundlagsskyddad rätt till lagprövning; medborgare har getts rätt att överklaga förvaltningsbeslut till domstolar. Nilsson framhåller också att ratificeringen av Europakonventionen om mänskliga rättigheter och anslutning till EU har medfört ett betydande inslag av domstolsmakt.

Den övergripande tesen är att folksuveränitetsprincipen, som ligger till grund för 1974 års författning, har utmanats av rättsstatliga principer som på olika sätt begränsar riksdagens makt.

På ett övergripande plan har, menar Nilsson, »element av maktdelning tagit sig in i författningen«. Som exempel på detta nämner han också införandet av en oberoende riksbank och en oberoende riksrevision.

Nilssons historieskrivning är ambitiös och lärorik; han påvisar en författningspolitisk förändring som är viktig och historiskt betydelsefull. Men att beskriva denna förändring i termer av en spänning mellan folksuveränitet och rättsstat blir missvisande. Snarare handlar det om en spänning mellan politikermakt och juristmakt inom ramen för folksuveränitet.

Nilsson har rätt i att det införts olika former av maktdelning i det svenska statsskicket vilket innebär att riksdagens makt att stifta och genomdriva vanlig lag begränsats i olika avseenden. Men maktdelning mellan valda politiker och domstolar behöver inte stå i motsättning till folksuveränitetsprincipen. Avgörande är vem som har makten över maktdelningen. Om den innehas av folket och dess företrädare råder fortfarande folksuveränitet. Däremot kan graden av demokrati sägas ha minskat, i den mening att viss offentlig makt sägas ha delegerats till icke-demokratiskt valda organ.

Nilsson tycks likställa folksuveränitet med demokratisk styrning av statsmaktens olika förgreningar av en stat genom valda beslutsfattare. Enligt det synsättet inskränks folksuveränitetsprincipen av alla former av begränsningar av riksdagens och regeringens möjligheter att utöva direkt makt över statsmaktens olika förgreningar. Det skulle i så fall även gälla den svenska förvaltningsmodellen, som fanns i 1809 års författning men som – märk väl – inte togs bort i 1974 års regeringsform. Den maktdelning som den svenska förvaltningsmodellen innebär ansåg inte lagstiftaren (det vill säga riksdagen) stå i konflikt med dess portalparagraf som säger »att all offentlig makt utgår från folket« (RF 1:1).

Det är ingen avgörande principiell skillnad mellan det oberoende som svenska förvaltningsmyndigheter har gentemot valda politiker och domstolarnas oberoende (även om graden av oberoende varierar). I båda fallen är oberoendet reglerat i lagar som riksdagen stiftar.

Nilssons historieskrivning är ambitiös och lärorik; han påvisar en författningspolitisk förändring som är viktig och historiskt betydelsefull.

Den utökade lagprövningsrätten för domstolar som infördes i regeringsformen 2011 (RF 11:14) – rätten att vägra döma enligt lagar som anses strida mot grundlagen – rimmar, enligt Nilsson, inte med folksuveränitetsprincipen därför att ett icke folkvalt organ (en domstol) kan vägra lyda en lag som stiftats av ett folkvalt organ (riksdagen).

Men det faktum att en domstol vägrar lyda en lag som riksdagen har stiftat behöver inte innebära att domstolen inte lyder riksdagen. I själva verket är det just det som domstolen gör; den lyder den grundlag som riksdagen stiftat, enligt vilken domstolar har skyldighet att ta ställning till om en viss vanlig lag är förenlig med grundlagen. Det som ytligt sett förefaller vara ett trots mot riksdagen är i själva verket en lojal tillämpning av de instruktioner som riksdagen gett domstolarna i ett grundlagsbeslut.

De förändringar i rättsstatlig riktning som har införts står inte i motsättning till den folksuveränitetsprincip som stadgas i 1974 års regeringsform – av det enkla skälet att makten över grundlagarna inte ändrats. Riksdagen har inte avträtt någon makt över grundlagarna till domstolar. Domstolarnas rätt att bestämma om en lag är förenlig med grundlagen innebär inte att de har rätt att stifta grundlagar. Lagprövningsrätten kan, liksom alla andra former av judikalisering i statsstyrelsen som Nilsson beskriver, avskaffas av riksdagen i kraft av dess makt över de lagar som rättsliga instanser måste följa. 

Att demokratiskt valda statsorgan delegerar makt till icke-demokratiskt valda statsorgan innebär inte att folksuveräniteten inskränks. Snarare är delegation av makt något som möjliggörs och legitimeras av folksuveränitetsprincipen. De eventuella politiska och ekonomiska kostnader som ett tillbakadragande av delegerad makt kan medföra påverkar inte suveräniteten som sådan.

Om man betraktar en stat som en hierarki av lydnadsrelationer, innebär folksuveränitet att folket eller dess representanter befinner sig högst upp i denna hierarki. Att »all offentlig makt utgår från folket«, som det står i regeringsformens portalparagraf skall inte tolkas som ett krav på att all offentlig makt skall utövas på demokratisk väg, utan som ett krav på att folket, genom sina representanter i riksdagen, har makt över all offentlig maktutövning – oavsett om den utövas av valda politiker eller av opolitiska tjänstemän.

Suveränitet innebär, som den franske revolutionären Abbé de Sieyès uttryckte det, »konstituerande makt«, det vill säga makt att konstituera den rättsordning som ska gälla i en stat. Oinskränkt makt över grundlagar innebär suveränitet i den meningen. Om man har makt över grundlagarna befinner man sig högst upp i den hierarki av lydnadsrelationer som existerar i en stat.

Den konstituerande makten kan i princip förenas både med en långtgående rättsstat, där de folkvaldas makt begränsas av olika former av maktdelning, och med en långt gående demokratisk styrning av statsmaktens olika förgreningar. Avgörande är att folket och dess representanter har oinskränkt makt över grundlagarna. Den principiella motsättningen mellan folksuveränitetsprincipen och rättsstatsprinciper, som Nilsson utgår ifrån, finns inte. Den förra handlar om konstituerande makt; de senare handlar mer om konstituerad makt.

Folket kan i kraft av sin konstituerande makt stifta grundlagar som föreskriver rättsstat av olika slag – alltifrån en formell rättsstat (som enbart föreskriver en legalitetsprincip) till en materiell rättsstat (som föreskriver skydd för specifika normer). Den enda formen av rättsstat som står i motsättning till folksuveränitetsprincipen är en materiell rättsstat med evighetsparagrafer (av den typ som råder i Tyskland där demokratin, federalismen och principen om alla människors lika värdighet aldrig får kränkas). Men en materiell rättsstat som stipulerar olika former av maktdelning och skydd för olika substantiella rättigheter, är förenlig med folksuveränitet så länge makten över grundlagarna inte begränsas (vilket är fallet i den svenska regeringsformen).

Att folksuveränitet innebär konstituerande makt är särskilt viktigt att komma ihåg när det gäller de konstitutionella konsekvenserna av Sveriges anslutning till EU. Enligt Nilsson har EU-anslutningen, som han hävdar har fått »grundlagsskydd«, spelat en avgörande roll i tillbakaträngandet av folksuveränitetsprincipen till förmån för maktdelning och ökad domstolsmakt. 

Men för det första regleras EU-anslutningen inte i grundlag utan i en vanlig lag (SFS 1994:1500). Den paragraf i regeringsformen som berör EU-anslutningen (RF 1:10) är deskriptiv, inte normativ; den säger bara att Sverige är medlem i EU, inte att Sverige ska vara medlem i EU. För det andra är det så att även om EU-anslutningen stipulerades i grundlagen skulle folksuveränitet fortfarande råda, eftersom makten över grundlagar inte har överförts till EU.

Riksdagens konstituerande makt över EU-medlemskapet, det vill säga det som den tyska författningsdomstolen kallade »Kompentenz-Kompentenz« är intakt – oavsett om medlemskapet regleras i grundlag eller i vanlig lag. Det kan tilläggas att grundlagen förbjuder överlåtelse av grundlagsmakt till internationella organisationer, vilket innebär att lagstiftaren slår vakt om folksuveränitetsprincipen (se RF 10:4).

Nilssons bok är, oaktat hans problematiska förståelse av folksuveränitetsprincipen, välskriven och läsvärd.

Den svenska författningsutvecklingen, som Nilsson behandlar i sin bok, har inneburit ett större inslag av rättsstatlighet, utan att folksuveräniteten har inskränkts. Däremot har judikaliseringen inneburit att inslaget av demokratisk styrning av valda politiker har minskat. Förmodligen är det detta som Nilsson menar.

Det bör dock påpekas att Nilsson inte är ensam om att likställa folksuveränitet med demokratisk styrning. Denna sammanblandning har, vilket framgår av hans bok, varit vanlig bland politiker som motsätter sig ökad makt för domstolar och för andra institutioner som inte styrs av valda politiker.

Men som historiker bör man naturligtvis distansera sig från det politiska språket och kritiskt pröva om politiker använder centrala begrepp på ett rimligt sätt. Det gäller särskilt ett så värdeladdat begrepp som folksuveränitet. Att folksuveränitetsprincipen misstolkas av politiker som är motståndare till ökad domstolsmakt är i sig en viktig historisk iakttagelse som kunde ha framhållits.

Nilssons bok är, oaktat hans problematiska förståelse av folksuveränitetsprincipen, välskriven och läsvärd. En viktig insikt som en kritisk läsning av boken förmedlar är att man inte har kastat ut barnet med badvattnet när man har begränsat politikermakten; det är fortfarande så att »all offentlig makt utgår från folket« – även om inte alla har förstått det. Det har inte skett någon förändring av 1974 års regeringsform som undergräver folksuveränitetsprincipen, vilket kan vara värt att framhålla på dess 50-årsjubileum.