Stora statliga tekniksatsningar kan återbetala sig med råge

Enligt inflytelserik ekonomisk teori bör statens insatser koncentreras på områden där marknaden misslyckats. Då kommer man att få mest nytta för pengarna. Tidiga så kallade välfärdsekonomer som Kenneth Arrow menade att forskning och utveckling är ett typiskt område där företagen underinvesterar. Framför allt underinvesterar de i grundforskning. Därför bör staten fokusera på grundforskningen när forsknings- och teknikpolitiken utformas. Den tillämpade eller uppdragsorienterade forskningen är näringslivet bättre skickat att ta hand om.

Problemet är att teorin inte stämmer särskilt väl med verkligheten. Data för OECD-länderna visar att uppdragsorienterade forsknings- och utvecklingsprogram dominerar de statliga investeringarna. Det handlar om riktade satsningar inom områden som försvar, rymd, jordbruk, hälsa och energi. I början av 2000-talet stod de för över 60 procent av forsknings- och utvecklingsbudgeten i de flesta av OECD-länderna och i USA för mer än 90 procent, beroende på landets omfattande militära projekt.

Ännu mer markanta var dessa satsningar på uppdragsorienterad forskning och utveckling under efterkrigstiden. De har varit avgörande för utvecklingen av teknologiska nyckelområden som flygplan, halvledare och datorer. De har bidragit till etableringen av nya branscher. De har fungerat marknadsskapande. I synnerhet it-branschen och dess entreprenörer har att tacka för den teknik som då utvecklades. Exempel är kiseltransistorn, integrerade kretsar, datormusen och internet såväl som http/html, gps och pekskärmar.

Ironiskt nog har den aktiva staten även producerat sina envetnaste belackare. De första välfärdsekonomerna var en spinoff av efterkrigstidens uppdragsorienterade modell. Kenneth Arrow och hans kollegor var till exempel verksamma vid Rand Corporation, ett forskningsinstitut finansierat av det amerikanska flygvapnet.

De senaste 40 åren är det deras teorier, inte minst den radikala public choice-teorin, som kommit att forma uppfattningen om vilken roll staten bör ha, inte efterkrigstidens uppdragsorienterade modell. Staten har kommit att ses som en ineffektiv byråkrati, vilken mest ägnar sig åt att sätta käppar i hjulet för det dynamiska näringslivet. Sålunda beskrev Storbritanniens premiärminister David Cameron 2011 statliga tjänstemän som företagandets fiender (enemies of enterprise). Ju mindre och passivare stat, desto bättre.

Detta är ett synsätt som ekonomen Mariana Mazzucato vill göra upp med. I sin nya bok Sikta mot stjärnorna – Hur uppdragsdriven innovation kan förändra kapitalismen driver hon tesen att dagens kapitalistiska modell har nått vägs ände. Den är inte förmögen att ta sig an de utmaningar som världen står inför. Till de mest akuta hör givetvis de som har med klimatkrisen att göra, men det handlar också om hälso- och sjukvård, hållbara transportsystem och om hur den digitala tekniken ska förvaltas. Kapitalismen måste reformeras och det kan bara ske genom att staten reformeras. Den passiva stat som endast förväntas kliva in då marknaden misslyckas måste överges till förmån för en stat som aktivt styr utvecklingen mot existerande samhällsbehov. Hon menar att historiska exempel från epoker när staten intog en mer aktiv roll i ekonomin kan ge insikter om hur det ska gå till. Det exempel som Mazzucato fokuserar på är det mest uppmärksammade av efterkrigstidens alla statligt ledda forsknings- och utvecklingsprogram: Apolloprojektet. Lärdomarna från detta exceptionella projekt, som kulminerade med månlandningen den 20 juli 1969, kan visa vägen till en ny typ av utmaningsorienterad ekonomi – en ekonomi som är bättre lämpad än dagens för att lösa jordens mest akuta problem.

Så lyder i korthet bokens argument. Sikta mot stjärnorna bygger vidare på Mazzucatos tidigare böcker, främst The Entrepreneurial State från 2013 (se Respons 5/2016), där hon argumenterade för att staten har haft en väsentlig men ofta bortglömd roll i innovation, och The Value of Everything från 2018, där hon menade att rådande ekonomiska teorier har en alltför snäv syn på vad som utgör ekonomiskt värde. Om motivet med dessa böcker var att ifrågasätta dominerande föreställningar, är syftet med den nya boken mycket mer tillämpat: att fungera som en guide till hur förändring kan ske. Hon följer därför upp sin analys av Apolloprojektet med tre konkreta exempel på framtida uppdrag utformade i enlighet med lärdomarna från detta projekt: en ny grön giv, innovationer som ger hälso- och sjukvård åt alla samt minska den digitala klyftan. I linje med bokens agenda har Mazzucato även startat Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP) vid University College London (UCL), som syftar till att utbilda tjänstemän i ett mer uppdragsorienterat tänkesätt. Upplägget gör att man får stå ut med en hel del pekpinnar, upprepningar och klyschiga formuleringar, och den svaga översättningen gör det inte bättre. Den svenska titeln är knappast en lyckad översättning av Mission Economy – A Moonshot Guide to Changing Capitalism, som originaltiteln lyder.

Vad kännetecknade då efterkrigstidens uppdragsorienterade modell när den fungerade som bäst? Vilka är de viktigaste lärdomarna från Apolloprojektet? Kan de fungera som en vägledning för hur vi kan ta itu med de på många sätt mycket svårare utmaningar vi har framför oss i dag?

Apolloprojektet var oerhört omfattande. Det upptog som mest upp till 4 procent av den amerikanska statsbudgeten och involverade mer än 400 000 personer vid Nasa, amerikanska universitet och amerikansk industri. Det första man slås av i dag är investeringsviljan. Ord följdes upp av handling. I sitt berömda måntal vid Rice University den 12 september 1962 sade USA:s president John F. Kennedy att ”vi måste betala det som behöver betalas”. Samtidigt tvivlade han inte på att projektet i det långa loppet skulle vara lönsamt för samhället. Uppdrag, skriver Mazzucato, bör bedömas ”utifrån det värde de skapar för hela samhället, den dynamiska effektivitet de uppvisar över längre tid och de extra investeringar de genererar genom att bana väg för en ekonomisk aktivitet som annars inte skulle ägt rum”. Det är målen, inte medlen, som bör vara styrande. Frågorna som bör ställas är: Vad vill vi uppnå? Hur ska vi utforma våra budgetar för att ta oss dit? Inte: Hur mycket pengar har vi och vad kan vi göra med dem?

När projektets kostnader kom på tal, svarade chefskonstruktören Wernher von Braun att Nasa ”skapar värde och för tillbaka mer pengar till statskassan än vad som tas ut”. Han gav med andra ord uttryck för insikten att avancerade teknikutvecklingsprojekt som Apolloprojektet har vad ekonomerna kallar för ”överspillningseffekter”. De utgör miljöer som främjar slumpmässiga upptäckter och innovationer vilka kommer andra sektorer till gagn. Mazzucato pekar till exempel på en rad saker som vi inte skulle ha om det inte vore för Apolloprojektet. (Hon hävdar dock felaktigt att teflon var en spinoff till projektet, men materialet hade uppfunnits långt tidigare av forskare vid företaget DuPonts industriforskningslaboratorier.) Det moln av teknologi som uppstår i kölvattnet av avancerade teknikutvecklingsprojekt är en kollektiv nyttighet och dess ekonomiska värde är ofta mycket större än kostnaderna för själva projektet. Exakt hur mycket man får tillbaka är förstås mycket svårt att bedöma och endast möjligt att värdera i efterhand, eftersom överspillningseffekterna är oförutsebara. Ekonomen Gunnar Eliasson har uttryckt det som att kostnaderna är synliga, medan vinsterna är osynliga. Det gör att de som använder samhällsekonomiska kalkyler, så kallade kostnads-intäktsanalyser (cost-benefit analysis, CBA), ofta motsätter sig stora, statligt ledda projekt. De ser bara kostnaderna. Som Mazzucato påpekar: ”om Apolloprojektet utvärderats med hjälp av den CBA-modell som statliga finansdepartement idag använder för att utvärdera projekt så hade Armstrong och Aldrin förmodligen aldrig stigit i land på månen”. Och då hade inte heller de oförutsedda överspillningseffekterna inträffat.

Mazzucato tillhandahåller inte någon uppskattning av hur mycket Apolloprojektet gett tillbaka. Kanske är det inte möjligt att på ett rättvisande sätt utvärdera effekterna av ett så omfattande och komplext projekt i ekonomiska termer. Samtidigt är det synd, eftersom uppskattningar av överspillningseffekter utgör värdefulla korrektiv till de kostnadsfixerade argument som dominerar debatten om stora statliga satsningar i dag. Här utgör dock de svenska flygvapenprojekten tacksamma jämförelseobjekt. Utvecklingen av flygplanssystemet 37 Viggen kan rent faktiskt liknas vid ett svenskt Apolloprojekt. Det tog relativt sett ungefär lika mycket av statsbudgeten i anspråk. Gunnar Eliasson har räknat på det efterföljande flygplanssystemet 39 Gripen och kommit fram till att det återbetalat sig med råge. Enligt hans försiktiga kalkyl har projektet gett tillbaka minst 2,6 gånger av den ursprungliga forsknings- och utvecklingsinvesteringen. Sannolikt är den verkliga överspillningseffekten ännu högre.

Potentiellt är de samhällsekonomiska effekterna av avancerade teknikutvecklingsprojekt alltså mycket stora. Eftersom projekten, rätt utförda, är lönsamma bör ekonomer och finansministrar inte i första hand bekymra sig över kostnaderna. Lönsamma projekt kostar ju inte samhället något. I stället bör de koncentrera sig på finansieringsproblematiken.

En viktig framgångsfaktor för efterkrigstidens uppdragsorienterade modell var förekomsten av stabila och långsiktigt syftande stat-industri-allianser. Den modell för industrisamverkan som karaktäriserade Apolloprojektet hade utvecklats under en längre tid, främst inom det så kallade militär-industriella komplexet. Något förenklat innebar den att Nasa ledde arbetet, medan företagen utförde det. Men för att partnerskapet med näringslivet skulle fungera krävdes att de statliga myndigheterna, i det här fallet Nasa, hade stor frihet att agera självständigt. Flexibla upphandlingar var till exempel nödvändiga för att snabbt kunna kontraktera de bästa företagen. Det krävdes också att myndigheterna besatt beställarkompetens. Utan en omfattande intern expertis som var lika insatta i tekniken som de kontrakterade företagen hade det inte gått. En av Mazzucatos käpphästar är också att den aktiva, uppdragsorienterade staten kräver kunniga och väl utbildade statliga tjänstemän.

Det gäller därför att ta till sig den kanske viktigaste lärdomen av Apolloprojektet: vikten av att våga formulera visioner med ett tydligt syfte.

Att tillämpa insikterna från uppdraget att sätta en människa på månen på dagens utmaningar är förstås inte snutet ur näsan. Medan Apolloprojektet huvudsakligen hade att tampas med tekniska problem, låt vara att de var hundratals och ofta ytterst komplexa, kommer de framtida uppdrag Mazzucato skisserar att kräva lösningen av något mycket svårare, nämligen sociala, politiska och beteendemässiga problem. Det gäller därför att ta till sig den kanske viktigaste lärdomen av Apolloprojektet: vikten av att våga formulera visioner med ett tydligt syfte. Vi ska sätta en människa på månen innan decenniets slut, sade Kennedy 1962. Men om vi ska lyckas med detta, fortsatte han, ”så måste vi vara djärva”. Det är inte en fras politiker gärna tar i mun i dag. Allra minst när det gäller klimatpolitiken. Men kanske är det dags?

Publicerad i Respons 2021-4