Två sekler av svenskt säkerhetspolitiskt vägval

Det kan knappast ha undgått någon att det svenska Natomedlemskapet 2024 innebar en kraftig, för att inte säga dramatisk, förändring av Sveriges säkerhetspolitik. Som många bedömare har påpekat innebar medlemskapet också slutet på 200 år av alliansfrihet och neutralitet.

Ove Bring, professor emeritus i folkrätt, har i många sammanhang försökt korrigera felaktiga utsagor i debatten om hur strikt den svenska neutraliteten de facto har varit under olika kriser. I boken Sveriges allianser genom 200 år tar han ett samlat grepp kring den svenska säkerhetspolitikens historia och analyserar utvecklingen alltsedan Napoleontiden, och det på ett lika lärt som lågmält sätt. Författaren för även viktiga principiella resonemang om innebörden av begreppen alliansfrihet, neutralitet och neutralitetspolitik och reder ut den klassiska officiella svenska linjen som sammanfattas i formuleringen »alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig«. Bring skildrar hur 1790-talets svensk-danska allianser som syftade till att skydda handelssjöfarten under de förhärjande revolutions- och Napoleonkrigen ledde fram till unionen med Norge 1814 och strävan efter alliansfrihet och neutralitet. Denna process var knappast rätlinjig. Den mest omvälvande händelsen under perioden var självfallet förlusten av Finland 1809. När marskalken Jean-Baptiste Bernadotte blev svensk kronprins 1810 var han helt inställd på att den lilla staten Sverige aldrig skulle kunna återfå Finland med mindre än att man skulle tvingas leva i ständig fiendskap med det mäktiga Ryssland. Bernadottes lösning blev 1812 års politik, som innebar avspänning med Ryssland. Han garanterade att Sverige inte skulle försöka återta Finland, vilket demonstrerades av den svenska passiviteten under Napoleons invasion av Ryssland år 1812.

Enligt min mening kan den alliansfrihet som etablerades kring sekelskiftet 1800 sättas i ytterligare perspektiv. Före 1790-talet var allianser inget väsentligt inslag i svensk säkerhetspolitik, men denna oberoende hållning kunde då i första hand knytas till den egna styrkan. Under det trettioåriga kriget var till exempel Frankrike vår främste allierade, men det var först mot slutet av kriget, 1646–1647, som svenska och franska och trupper genomförde en operativ militär samverkan i Tyskland. I övrigt förde de två allierade sina egna, separata krig om än mot samma fiender.

Ambitionen att erövra Norge innebar att Bernadotte tvingade in Sverige i den största allians som landet dittills verkat i, när han ledde Nordarméns ryska, preussiska och svenska trupper mot Napoleon i Tyskland. Först då fick han stormakternas stöd för att ta kontroll över Norge. Efter ett två veckor långt krig stod Norge inför ett nederlag. I detta skede valde Bernadotte att avbryta fälttåget och den 14 augusti 1814 accepterade han en personalunion mellan Sverige och Norge. Först därefter kunde neutralitetspolitiken introduceras formellt, vilket skedde under de växande brittisk-ryska spänningarna år 1834.

Men vägen var knaggligare än vad Bring gör sken av. År 1815 överlät exempelvis Sverige resterna av det svenska Pommern till Preussen och vårt land krympte ihop till en skandinavisk makt. Sedan 1648 hade den svenske kungen varit hertig av Pommern, vilket hade inneburit att Sverige delvis var en tysk stat som kunde dras in i tyska och andra kontinentala konflikter, utan att det låg i det egentliga Sveriges intresse. En svensk neutralitetspolitik hade under sådana förhållanden varit teoretiskt omöjlig. Därför är 1815 ett viktigt årtal på vägen mot en alliansfrihets- och neutralitetspolitik.

Därefter följde en rad konflikter där Sverige förklarade sig neutralt eller åtminstone försökte hålla sig utanför krigiska förvecklingar. Samtidigt blev det snart tydligt att det inte räckte med att enbart förklara sig neutral. Neutraliteten måste också accepteras av omvärlden, vilket blev tydligt när Storbritannien under första världskriget vägrade acceptera Sveriges – som man ansåg – Tysklandsvänliga handelspolitik. Resultatet av att Storbritannien inte ansåg att Sverige bedrev en strikt neutralitetspolitik blev importsvårigheter och till slut livsmedelsbrist i Sverige under 1917.

Neutralitetspolitiken fick alltså tidvis, men långt ifrån alltid, ge vika till förmån för kampen för nationens överlevnad i en brutal omvärld.

De mest omdiskuterade neutralitetsbrotten kom dock under andra världskriget med eftergifter till Tyskland i början av kriget och till de västallierade mot slutet. Transiteringar av tyska trupper på svenska järnvägar 1940–1943 avlöstes av militärutbildning av danska och norska soldater i Sverige och baser för den norska motståndsrörelsen och allierade specialförband.

Bring lyfter förtjänstfullt fram de svenska avstegen från neutralitetslinjen. Men jag anser att han i likhet med många andra glömmer de tillfällen när man ändå bjöd motstånd. Transiteringen av en fullt rustad tysk division genom Sverige till norra Finland i juli 1941 var förvisso en dramatisk eftergift. Mindre känt är dock att ett tyskt krav på transitering av ytterligare en division på hösten 1941 avvisades av den svenska regeringen. Där gick gränsen för Per Albin Hanssons samlingsregering. Neutralitetspolitiken fick alltså tidvis, men långt ifrån alltid, ge vika till förmån för kampen för nationens överlevnad i en brutal omvärld.

Att den svenska regeringen på detta sätt tvingades tänja på neutraliteten till förmån för endera krigförande part är i sig inte särskilt konstigt. Ytterst vilade Sveriges önskan om neutralitet på att den respekterades av de krigförande parterna, vilket har visat sig vid flera tillfällen i historien. Under Krimkriget 1853–1856 seglade de brittiska och franska flottorna in i Östersjön för att angripa ryska mål. I strid mot neutraliteten fick de tillåtelse att bunkra i Fårösundsbassängen. Denna eftergift framkallade ilska från ryskt håll, även om Sankt Petersburg då inte kunde göra något.

Denna säkerhetspolitiska balansgång upphörde inte 1945, den bara fortsatte i nya former. Turerna kring de nordiska försvarsförhandlingarna 1948–1949 är illustrativa. Från svensk sida drev man på för att de tre skandinaviska länderna skulle bilda ett gemensamt försvarsförbund, och det utan andra alliansförbindelser. Men i Köpenhamn och Oslo ville man koppla försvarsförbundet till västmakterna. Deras erfarenheter från den tyska ockupationen som inleddes den 9 april 1940 hade lett till insikten att neutralitet inte utgjorde något skydd mot en aggressiv stormakt. Resultatet blev att Danmark och Norge (samt Island som blivit självständigt 1944) anslöt sig till Nato när det bildades våren 1949, medan Sverige kvarstod som alliansfritt. Huruvida det svenska beslutet att stå utanför Nato vilade på egenintresse eller oro för att Finland skulle dras in helt och hållet i Sovjets inflytelsesfär (eller en kombination av båda) är ännu omdiskuterat i forskningen.

Under efterkrigstiden vidtog ett inofficiellt svenskt Natosamarbete, eller rättare sagt förberedelser för ett eventuellt kommande Natosamarbete. Det avvecklades dock delvis, om än inte helt, under 1970- och 80-talet. Samarbetet innebar bland annat utbyte av underrättelser, synkronisering av flygstridskrafternas ledning och, inte minst utbyggnad av svenska flygbaser (främst några av vägbaserna). Dessa åtgärder, som syftade till att kunna ta emot västallierat stöd i händelse av en sovjetisk invasion, var länge okända utanför en trång krets av politiker och militärer. I slutänden gällde det att vinna tid genom noggranna förberedelser i fredstid. En av de mest långtgående planerna under kalla kriget var ambitionen att upprätta ett svenskt militärt högkvarter i Storbritannien under ledning av den svenske marinchefen. Denne skulle så snabbt som möjligt resa västerut i händelse av ett befarat sovjetiskt anfall. Förebilden för detta arrangemang var de politiska och militära ledningar som en rad länder i Europa byggde upp i Storbritannien under åren 1939–1945 sedan deras länder angripits av Nazityskland.

Ett annat exempel på inofficiella samarbeten är när Sverige under tidigt 1960-tal tycks ha fått amerikanska säkerhetsgarantier i händelse av ett sovjetiskt angrepp, sannolikt i utbyte mot att Sverige avstod från att utveckla egna kärnvapen. För USA hade en kostsam svensk satsning på egna kärnvapen med nödvändighet gått ut över det då starka konventionella svenska försvaret, i synnerhet det svenska flygvapnet. Ur USA:s och Natos perspektiv var ett starkt konventionellt svenskt försvar oerhört värdefullt.

Alla dessa aktiviteter var sannolikt till övervägande del kända i Moskva, inte minst genom flygvapenöversten Stig Wennerström som greps 1963 för att ha spionerat för Sovjets räkning. Den känsliga information som Wennerström lämnade ut innebar naturligtvis att de svenska förklaringarna om alliansfrihet i fred och neutralitet i krig fick en lägre grad av tillförlitlighet i Sovjets ögon.

Alltsedan Sveriges inofficiella västkontakter uppdagades under 1990-talet har det i debatten hävdats att de stred mot neutralitetspolitiken. Nej, självfallet stämde de inte med den officiellt förda politiska linjen, men, som Bring framhåller, var de avsedda att träda i kraft först när ett anfall mot Sverige hade inletts. Att under fredstid inte förbereda sig för krig hade närmast varit att betrakta som ett politiskt och militärt tjänstefel. För att tala med försvarsforskaren Robert Dalsjö var de hemliga planerna en »livlina« som måste finnas på plats om kriget väl brutit ut. Så länge dessa planer inte aktiverades kan de enligt min bedömning inte ses som ett brott mot alliansfriheten.

En aspekt som Bring hade kunnat lyfta fram tydligare är hur Sverige vid några tillfällen har utfärdat solidaritetsförklaringar, utan att kunna backa upp dem militärt. Dessa åtaganden återspeglar enligt min mening svenska befattningshavares begränsade erfarenheter av att orientera sig i nya säkerhetspolitiska landskap. Redan det uttalade, men inte fullföljda, stödet till Danmark 1863, utfärdades exempelvis trots att den svenska krigsmakten vid tidpunkten var ytterligt svag. Diskrepansen mellan vad som utlovades och vad man förmådde var stor. Ett annat nutida exempel är EU:s Lissabonfördrag som Sveriges riksdag antog 2009, vilket bland annat innehåller en klausul som innebär att Sverige förbinder sig att »handla gemensamt i en anda av solidaritet om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor«.

Om vägen in i alliansfrihet och neutralitet var lång och snirklig, så var vägen ut ur denna politik minst lika krokig. Bring framhåller med rätta att EU-medlemskapet 1995 innebar början på slutet på Sveriges 200 år som alliansfri nation, i synnerhet sedan EU börjat utveckla en säkerhetspolitisk dimension. Men här finns också en annan utvecklingslinje som är nog så viktig, nämligen den om hur de traditionella fredsbevarande insatserna under FN-flagg (och tidigare NF dito) övergår i alltmer djupgående samverkan med Nato, bland annat i forna Jugoslavien och i Afghanistan. Hit hör även den nära militära samverkan med Finland åren kring 2020, som förvisso utarbetades med ett annat alliansfritt land, men ändå representerade något nytt i svensk säkerhetspolitik.

Med sin bok har Ove Bring gett en pedagogisk skildring av Sveriges officiella säkerhetspolitik alltsedan förlusten av Finland 1809. Författaren har både fördjupat och komplicerat vår förståelse för de olika former som denna politik har antagit under skilda krig och kriser fram till Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022.