Frihetsrevolutionen som kom av sig

Politik beskrivs ibland som konsten att lösa ett problem och samtidigt skapa ett nytt. I dag sitter vi med utmaningar som en gång i tiden framställdes som lösningar på forna tiders trängande problem. Saker som i dag fyller den politiska dagordningen − skolresultat, sjukvårdsköer, raserad infrastruktur och annat − har det gemensamt att de är oförutsedda konsekvenser av smarta lösningar på svåra utmaningar för några decennier sedan. 

Det reformglada decenniet mellan 1985 och 1995 är fullt av sådana lösningar, som har blivit våra problem i dag. Då slog marknaden igenom med full kraft som universallösning på nära nog alla områden. En alltmer stelbent och överlastad byråkrati skulle ersättas av en smartare stat, som med ett minimum av regleringar frigjorde fantasi och kreativitet. Tänk skolpeng, valfrihet i vården och inte minst ambitionen att skapa »fria« universitet och högskolor. Ett par decennier av genomgripande planering av den högre utbildningen hade gått i stå: trista utbildningar för en stationär arbetsmarknad passade inte in i en tid av snabb teknisk förändring och ekonomisk internationalisering. Inte heller passade den studenternas önskan om fria studieval för en föränderlig framtid. Program och planering skulle ersättas med valfrihet och variation. En sorts marknad med andra ord, inte för varor utan för idéer och lärande. Universiteten, som blivit alltmer myndighetslika och likformade sedan 1977 års högskolereform, skulle släppas ut ur den statliga centralplaneringens tvångströja och återerövra sin fria själ.

Samtidigt ställdes forskningen om och kom alltmer att kretsa kring breda teman som studerades i internationella nätverk med konkurrensutsatt finansiering. Forskningen skulle bli, som det hette, »strategisk« och »ligga i den absoluta frontlinjen«. Också detta var ett brott med en etablerad ordning. Den gamla dominansen för professorer och fakulteter ersattes av en flexibel modell, där konkurrens om resurser skulle driva fram förnyelse och originalitet. Parallellt reformerades universitetens organisation, och gick på bara några år från att vara den mest reglerade i världen till att bli ett starkt avreglerat system. Stämningen var närmast revolutionär. 

Av denna eufori är inte så mycket kvar: dagens högskolepolitiska debatt sysselsätter sig främst med avigsidorna av denna revolution, det vill säga behovet av att starkare knyta utbildning till arbetsmarknad, minska det stora beroendet av ansökningar inom forskningen, reducera universitetens byråkratisering och säkra den akademiska frihetens ställning. 

Universiteten, som blivit alltmer myndighetslika och likformade sedan 1977 års högskolereform, skulle släppas ut ur den statliga centralplaneringens tvångströja och återerövra sin fria själ.

Hur hamnade vi här? För att förstå dagens villkor måste man förstå gårdagens avsikter. Det talar för att läsa om de gamla texterna och se vad som egentligen var intentionerna i en svunnen tid. Johanna Ringarps studie om svensk högskolepolitik gör just det. Den utgör ett slags policyarkeologi: Hur tänkte de drivande aktörerna inom politik och förvaltning, hur agerade de, hur formulerade de sig? Vilka drivkrafter och ideal dominerade och vilka ord och begrepp vägledde utvecklingen? Hur gjordes omställningen och av vem? Dessa frågor belyses i Johanna Ringarps närläsning av högskolepolitiska reformer under perioden 1970 till 2014. Hon har mödosamt tagit sig genom propositioner och utredningar, riksdagsprotokoll och politiska pamfletter, och inte minst intervjuat några av huvudaktörerna i det politiska spelet. Tyngdpunkten i analysen ligger på 1990-talet och framåt, även om författaren drar fram viktiga lärdomar av reformer från 1970 till 1990, och hur de knöt an till senare skeenden. 

Ringarp erbjuder en känslig läsning av de senaste decenniernas policyförändringar och hur ett övergripande skifte i synen på staten utvecklades specifikt i Sverige. Ett markant skifte knyts till valet 1991 och regeringen Bildts självdeklarerade frihetsrevolution inom högre utbildning och forskning. Men som Ringarp påpekar var den egentligen mest en skärpning av något som redan var i rullning. Redan vid mitten av 1980-talet utvecklade Olof Palmes och Ingvar Carlssons socialdemokratiska regeringar en delvis ny syn på högre utbildning. Det starka politiska greppet om universitet och högskolor började släppa. Lärosätena hade tagit sig en friare roll när det gällde att inrätta professurer och starta forskningsprogram, och högskolorna på sin kant hade vuxit kraftigt och fått en mycket mer självständig ställning. Den centralstatliga styrningen av utbildningen betraktades i allt högre grad som ett byråkratiskt monster. 

Även om Socialdemokraterna påbörjat rörelsen mot avreglering, ökade förändringstakten efter 1991 – framför allt på det retoriska planet. Hela föreställningen om vad högre utbildning och forskning var skulle förändras, och relationen mellan akademi och politik omförhandlas. Lärosätena skulle befrias från statens ok och studenterna skulle få tillbaka makten över utbildningen. I praktiken handlade det dock främst om en maktförskjutning där statliga myndigheter tappade mark − ungefär som på den övriga skolans eller sjukvårdens områden. Den gamla förvaltningsmodellen ersattes av en direktare relation mellan staten och universiteten, där staten satte riktningen och lärosätena sinsemellan konkurrerade om att utföra dess uppdrag. Universitetens autonomi skulle växa men det skulle också deras anpassningsförmåga. Konkurrens och frihet hängde samman. Staten skulle styra genom att sätta breda mål utifrån vilka universiteten sedan i sin tur skulle utvärderas. Universiteten belönades efter hur väl de levde upp till förväntningarna. Svårare än så var det inte!

Regeringen Bildt fick på samma gång möjligheten att en gång för alla göra upp med det förhatliga Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), som alltsedan starten 1977 setts som förkroppsligandet av idén om akademin som en statlig och politisk angelägenhet. Det nya Kanslersämbetet som ersatte UHÄ fick en enkel struktur, och skulle främst frammana ett slags konkurrenstänkande lärosätena emellan genom kontinuerliga utvärderingar och jämförelser. Tillsammans med avregleringen av universitetens organisation skulle detta skapa en helt annan form för högskolepolitiken. Med konkurrens om studenter och forskningsmedel skulle universitet och högskolor utvecklas på olika sätt och skapa olika utvecklingsvägar. 

Lägg därtill den borgerliga regeringens stora forskningspolitiska reform − som definitivt utgjorde ett brott med den socialdemokratiska eran: forskningsstiftelserna. Stora medel överfördes från de i mångas ögon så förhatliga löntagarfonderna och ställdes till forskningens förfogande. Så skulle olika saker åstadkommas i ett svep: forskningen skulle bli friare med en helt ny penningström som dessutom gynnade de lärosäten som höll hög internationell klass. Dessutom skulle socialiseringen av näringslivet stoppas en gång för alla. 

Det var högstämd retorik men man hade inte alltid så klara idéer om hur genomförandet av de politiska målen skulle gå till. Som den brittiske statsvetaren Andrew Gamble en gång påpekade, följs ofta marknadsreformer och kraftfulla statliga ingripanden åt. Detta får i sin tur den paradoxala effekten att politiken inte alls blir helt öppen och självorganiserad, utan snarare att den vägleds av mer eller mindre uttalade mål och ideal. Utfallet blir därför inte slumpmässigt utan styrs av ideala föreställningar, som i sin tur kan kapas av vissa intressen. 

Det har nu gått ett par decennier, vilket i sin tur ger utrymme för reflektioner kring hur politikernas avsikter övergick i genomförande, som i sin tur påverkar oss i dag. Det tidsmässiga avståndet gör det också enklare att se hur olika delar av den marknadsliberala utvecklingen av utbildningspolitiken hakar in i varandra – till exempel hur regeringen Bildts starka betoning på konkurrens efter hand övergick i en ny typ av politisk styrning som främjade vissa former men inte andra, och hur framför allt forskare vid de äldre och mer etablerade universiteten tog kommando över forskning och högre utbildning. Av friheten och variationen blev det inte så mycket, utan de redan starka och etablerade gynnades mest. 

Ringarp erbjuder en känslig läsning av de senaste decenniernas policyförändringar och hur ett övergripande skifte i synen på staten utvecklades specifikt i Sverige.

Johanna Ringarps studie bidrar också till en mer överordnad samhällsanalys, som brukar kallas överlagring. Med detta avses att samhället inte kan ändras helt och hållet i ett svep eftersom den rådande ordningen består av ett antal lager av regleringar, bestämmelser och politiska ideal, som läggs ovanpå varandra. Det betyder i så fall att den högskolepolitik som förs i dag med nödvändighet måset förhålla sig till den logik som styrde reformerna för 30 år sedan − på samma sätt som frihetsreformerna kring 1990 formades av de strukturer som fanns på den tiden. Tidigare lager sätter vissa gränser och pekar ut vissa vägar som inte enkelt kan styras om.

I vår egen tid läggs ett nytt planeringslager ovanpå det tidigare skiktet av avregleringar. Grundutbildningens resurssättning har nyligen utretts och blir det som föreslagits går utvecklingen ytterligare ett par steg mot en återreglering av utbildningsutbudet och en anpassning till arbetsmarknadens behov och intressen. Detta är just vad 1980- och 1990-talsformerna tog spjärn mot. Forskningen å sin sida hanteras alltmer i planerad form och via politiska direktiv. De senaste forskningspropositionerna är kataloger av prioriterade områden med tydliga målbilder, ofta med fokus på försvarsintressen och med tekniska och industriella förtecken. 

Kampen mellan planering och öppenhet tar därför fart ånyo. Gissningsvis kommer svensk högskolepolitik att trava vidare i de spår som egentligen har väglett den över de senaste decennierna. 30 år av avreglering och resursanhopning kring ett litet antal lärosäten och forskargrupperingar kan inte brytas på något enkelt sätt. Vad som på ytan ser ut som ett fritt och föränderligt system är delvis en illusion. Om den förda politiken ska ha en chans att genomföras, måste det ske genom de rådande strukturerna. Mönstret känns igen från reformerna 1985–1995. Nog ändrade de mycket. Men inte så mycket som man önskade. Lärosätena blev inga drivhus för innovation och konkurrens. Utbildningen blev inte lustfylld och självorganiserad, den svenska forskningen blev ingen internationell spjutspets.

Vad som framför allt hände var att styrning via pengar och utvärderingar introducerades i full skala. De stora programmen inom forskning kommer sannolikt att fortsätta, nu med civilt-militärt samarbete kring så kallade strategiskt banbrytande teknologier – tänk artificiell intelligens, 6G, biologiska material, precisionsmedicin och annat liknande. Utbildningen knyts allt närmare arbetsmarknaden. Samtidigt har universiteten en gång för alla blivit friare i förhållande till staten och svårare att direktstyra. Man kan alltså förvänta sig åtskilligt utredande och förhandlande om hur denna nya relation och styrform egentligen ska se ut. 

Återigen ska den starka staten tillbaka, den som vill mobilisera universiteten för breda samhällsuppdrag.

Tillbaka till Johanna Ringarp och hennes grundfråga om den komplicerade relationen mellan retorik och praktik. Vad blev det av de ljuva drömmarna från tiden kring 1990? Blev det frihet, mångfald och nytänkande, vilket ju var ledorden när politiken lades om? Frihet − kanske ändå inte, men det blev en helt annan relation mellan stat och lärosäten. Mångfald − nej, snarare spretighet och variation mellan lärosätena som saknar tydlig funktion. Nytänkande − egentligen inte, svenska universitet och högskolor håller god men inte enastående internationell klass. 

Samtidigt är historien i färd med att skifta riktning igen. Återigen ska den starka staten tillbaka, den som vill mobilisera universiteten för breda samhällsuppdrag. Hur väl går detta ihop med den avreglerade högskolan? Det är mellan dessa ytterligheter som striderna går i dag − med retoriska figurer som byggs upp kring akademisk frihet, ansvarsfull internationalisering, nationell säkerhet och artificiell intelligens. Men hur ska det göras, hur ska dessa löften realiseras och utvecklas inom det svenska högskoleväsendet, och av vem? Den historien kommer en gång att behöva skrivas. Då kan Johanna Ringarps rappa och initierade bok om rötterna till vår samtid tjäna som förebild.