När ekonomerna bytte världsbild 

Hösten 1989 samlades en grupp ekonomer på Peterson Institute for International Economics i Washington, D.C., för att diskutera utvecklingsfrågor med fokus på Latinamerika. En av deltagarna, den brittiske ekonomen John Williamson (1937–2021), bidrog med en uppsats där han försökte sammanfatta vilka krav man i Washington ställde på den ekonomiska politiken, vad han kallade »The Washington Consensus«. Uppsatsen kom att bli flitigt citerad, både hyllad och omstridd. Med »Washington« avsåg Williamson både den politiska ledningen i kongress och förvaltning och den teknokratiska eliten i myndigheter som Federal Reserve Board, finansmarknadsföretag och policyinstitut. Han nämnde inte Världsbanken och IMF, men under de följande decennierna kom Williamsons policypaket att få stor betydelse för de båda organens verksamhet som en del av villkoren för så kallade strukturanpassningslån.

Den omstridda kravlistan innehöll, kort sammanfattat, en blandning av sund ekonomisk politik och högerideologi. Först och främst skulle låntagaren skapa ordning i sitt eget hus – få kontroll på budgetunderskotten genom att prioritera bland utgifterna, avveckla skadliga subventioner och sälja ut statlig egendom. Skattesystemet skulle bygga på breda skattebaser med låga marginalskatter. Räntorna skulle bestämmas av marknaden med sikte på låga men positiva realräntor. Handelspolitiken skulle ha frihandel som ett långsiktigt ideal och växelkursen göras konkurrenskraftig för att gynna tillväxt byggd på export. Försäljningen av statlig egendom skulle ge intäkter på kort sikt men ansågs framför allt gynna effektiviteten. Utländska direktinvesteringar sågs som övervägande positiva, om de företogs på marknadsmässiga villkor.

På många områden blev avreglering ett ledord för politiken – full näringsfrihet, fria kapitalflöden, sänkta tullar, avvecklade priskontroller, sänkt bolagsskatt och försämrat skydd för arbetskraften. Äganderätt var ett annat nyckel­begrepp; näringsidkare i de aktuella länderna måste skyddas mot godtyckliga förändringar av villkoren för sin verksamhet. Ursprungsbefolkningar var dock inte inkluderade bland de skyddsvärda grupperna.

Besvärande för de aktörer som ställde sig bakom Washington consensus blev med tiden att den rekommenderade politiken inte tycktes fungera. Den tillämpades i varierande utsträckning i Latinamerika och Afrika men ledde i allmänhet inte till de språng i tillväxt och utveckling som man hade utlovat. Än mer besvärande var att de mest framgångsrika ­asiatiska länderna – Japan, Sydkorea, Taiwan och andra – inte följde rekommendationerna och i vissa avseenden gjorde raka motsatsen, vilket Robert Wade, professor i global politisk ekonomi vid London School of Economics (LSE), visat i boken Governing the Market (2004). Det betyder inte att allt var fel; i paketet fanns som sagt en del sund ekonomisk politik, som budgetdisciplin och rensning i subventionsfloran.

Consensus-idéerna tillämpades inte bara i låg- och medel­inkomstländer utan fick spridning också inom OECD, inklusive i vårt eget land. 1990-talets reformer av skattesystem, budgetprocess och regelverk för Riksbanken byggde alla på internationella förebilder och ekonomisk forskning. Men verkligheten hann så småningom i kapp de mer ideologiskt styrda inslagen. Det var uppenbart att något viktigt saknades – en kritisk uppfattning om vad marknader kan åstadkomma.

Drygt tre decennier efter konferensen i Washington samlades en ny generation ekonomer i London för att försöka etablera en annan konsensusplattform för den ekonomiska politiken. Ett antal experter bjöds in att sammanfatta forskningen på sina områden. Resultatet finns nu publicerat i en diger volym, The London Consensus − Economic Principles for the 21st Century, som kom ut i slutet av förra året.

Det är naturligtvis orättvist att jämföra en uppsats med en antologi på 600–700 sidor, men ekonomkårens attityd­förändring är ändå slående. Medan Williamson och hans generationskamrater nästan uteslutande ägnade sig åt den finansiella ekonomin med handeln som enda undantag, möter vi nu, drygt 30 år senare, ett mycket starkare fokus på världen utanför de finansiella flödena, i form av miljö, arbetsmarknad, jämlikhet, jämställdhet och, inte minst, det politiska systemets funktionssätt. I Williamsons föreställningsvärld var det ekonomins »hårda kärna« som var relevant; i den nya volymen tillförs mjuka värden som förr ansågs vara irrelevanta för den ekonomiska analysen, i värsta fall skadliga för den tillväxt som ansågs vara politikens yttersta mål.

Två av bokens redaktörer, Tim Besley, professor i ekonomi och statsvetenskap vid LSE, och Andrés Velasco, dekan vid LSE School of Public Policy och tidigare finansminister i Chile, försöker i ett inledande kapitel sammanfatta några principer som vägledning för mer konkreta policydiskussioner. Man vill vidga välfärdsbegreppet bortom det klassiska BNP per capita, på samma sätt som har gjorts på senare år inom bland annat Världsbanken och OECD. Tillväxt ges en bredare innebörd, som inkluderar kunskap, teknisk förnyelse och tillit. En finansiell kollaps och en pandemi senare har intresset för de ekonomiska och sociala systemens motståndskraft ökat. Den största skillnaden gentemot den tidigare huvudfåran inom ekonomiskt tänkande är dock att man inte längre ser staten som ett hinder utan som en möjliggörare. Ronald Reagans principförklaring om staten från 1981 – »In this present crisis, government is not the solution to our problem; government is the problem« – har färre anhängare i dag än för 30 år sedan. Målet är inte längre att till varje pris krympa det offentliga åtagandet.

På några områden har tidigare teori vederlagts, när marknaden har visat sig fallera. Hélène Rey, professor i ekonomi vid London Business School, och hennes kollegor har visat att det existerar globala finansiella konjunktursvängningar, och de åtgärder man kan behöva vidta mot dessa överensstämmer inte nödvändigtvis med vad man vill göra i ett enskilt land. Det motiverar begränsningar på kapitalrörelserna. Arbetsmarknaden avviker i viktiga avseenden från ideala marknader, vilket kan motivera åtgärder som minimilöner. Stora företag som dominerar en marknad kan både höja priser och sänka löner i förhållande till vad som skulle gälla på en ideal marknad. 

Den största skillnaden gentemot den tidigare huvudfåran inom ekonomiskt tänkande är att man inte längre ser staten som ett hinder utan som en möjliggörare.

Inställningen till jämlikhet har under lång tid varit en känslig punkt inom ekonomiämnet. I en text från 2004 hävdar exempelvis den tongivande Chicago-ekonomen och ekonomi­pristagaren Robert Lucas att »av alla tendenser som är skadliga för sunt ekonomiskt tänkande, är den mest förledande, och enligt min uppfattning den giftigaste, att fokusera på fördelningsfrågor«.

Lucas ståndpunkt är extrem, men typiskt är omfördelning en fråga som huvudfårans ekonomer i regel hänvisar till den politiska sfären. När sedan politiker med olika medel velat utjämna levnadsvillkoren, har ekonomerna påpekat att detta skadar incitamenten till, och därmed hotar, den åtråvärda tillväxten. Att ojämlikhet är gynnsam för tillväxt ansågs länge så självklart att det inte ens behövde bekräftas empiriskt. När sedan några ekonomer under 1990-talet började undersöka saken – där Torsten Persson, professor i nationalekonomi vid Stockholms universitet, och hans italienske kollega Guido Tabellini hörde till de tidigaste – visade sig det självklara vara fel. Sedan dess har ett stort antal studier av sambandet mellan ojämlikhet och ekonomisk tillväxt publicerats, välgjorda såväl som mindre välgjorda. I den förra gruppen är slutsatsen entydig; jämlikhet och tillväxt går hand i hand. Mer precist: Ju högre de lägsta ­inkomstskiktens andel av den totala inkomsten är, desto högre är den ekonomiska tillväxttakten.

Francisco Ferreira, professor i ojämlikhetsstudier vid LSE och tidigare chefsekonom vid Världsbanken, har författat volymens kapitel om ojämlikhet. I det för han fram ytterligare två argument för att ojämlikheten bör finnas på den politiska agendan. Ett är att vi har en inbyggd känsla för rättvisa som en del av vår konstitution – ett arv från den långa förhistoriska period när vi levde i små samhällen nära existensminimum och solidaritet var ett villkor för överlevnad. Det är ett arv som har bekräftats i modern tid inom den experi­mentella psykologin. De flesta människor mår helt enkelt dåligt av ojämlikhet, även när den inte drabbar dem själva.

Ett tredje och modernare argument är att en ojämn fördelning av inkomster och förmögenheter hotar det politiska systemets integritet. Tydliga exempel finner man i Latinamerikas historia och under senare decennier även i USA. Det finns forskning kring denna problematik, representerad bland annat av ekonomipristagarna Daron Acemoglu och James Robinson, men den har knappast etablerat sig i den vetenskapliga huvudfåran.

En avgörande fråga i dag är snarast hur det politiska systemet ska skyddas mot marknadens mäktigaste aktörer, som har en allt annat än demokratisk agenda.

Förtrycket av kvinnor hör till de äldsta och djupast rotade formerna för ojämlikhet. Olika roller i arbetsliv och samhället utanför arbetet har befästs i normer och ofta också i religiösa doktriner. Relationen mellan män och kvinnor var någorlunda jämställd under den långa epoken av jägar- och samlartillvaro, så långt den kan rekonstrueras, men blev skevare med övergången till bofast jordbruk och djurhållning. Industrialiseringen innebar ett nytt språng, när männen lämnade hemmet för det betalda arbetet på en marknad, medan kvinnor blev kvar i hemmet och hänvisades till obetalt arbete. 

Argumenten för jämställdhet är till stora delar desamma som för jämlikhet generellt, relaterade till både rättvisa och effektivitet. Det finns inga rationellt hållbara skäl för att särbehandla en människa negativt på grund av en faktor som hon inte själv kan påverka. Vad gäller effektiviteten har ekonomerna nu en ganska klar bild av jämställdhetens fördelar. OECD beräknade i en rapport från 2018 att det ökade kvinnliga deltagandet i arbetslivet i de skandinaviska länderna under de föregående 40 till 50 åren hade höjt BNP med mellan 10 och 20 procent.

Bakom inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män ligger en rad faktorer: skillnader i arbetskraftsdeltagande, antal arbetade timmar, löner och positioner i arbetslivet. De nordiska länderna har kommit längst på vägen mot jämställdhet, men även här har det visat sig svårt att nå hela vägen. Lika lön för lika arbete är numera en norm, men skillnader i positioner förklarar en väsentlig del av inkomstskillnaderna, och tillsättningarna av chefer på olika nivåer kan styras av subtila skevheter i meritvärderingen. En del av förklaringen ligger i valet av utbildning och yrkesväg. Bland jurister väljer män i hög grad advokatyrket, medan kvinnor i större utsträckning går till offentlig sektor. En annan skillnad är knuten till barnafödandet. När barnen kommer halkar kvinnorna efter i löneutvecklingen (motherhood penalty), medan männen märkligt nog premieras (fatherhood bonus), vilket vissa forskare menar beror på att faderskap uppfattas tyda på ett större ansvarstagande.

Välfärdsstaten har av tradition setts som ett hinder eller ett hot mot incitamenten som ska få människor att arbeta. Men även på denna punkt har forskningen visat att sambanden är långt mer komplexa än så. Redan i slutet av 1990-talet visade ekonomiprofessorn Dani Rodrik att välfärdsstaten spelar en viktig roll för acceptansen av den frihandelspolitik som de flesta ekonomer ser som ett självklart ideal. Den insikten fanns redan hos dem som byggde ut de nordiska välfärdssystemen, men har alltså även stöd i forskningen. Nicholas Barr, professor i offentlig ekonomi vid LSE, går i The London Consensus systematiskt igenom de många marknadsmisslyckanden som finns inom försäkringsområdet, vilka motiverar ett starkt offentligt engagemang.

Andra delar av välfärdsstaten, som utbildning och sjukvård, hade en plats redan i Washington consensus. För låg- och medelinkomstländer handlar det framför allt om grundutbildning och primärvård, som dessutom har den fördelen att de utjämnar levnadsvillkoren. Att leva upp till ambitionen om en obligatorisk grundutbildning av tillräcklig kvalitet har dock visat sig svårt. Kontroller på fältet i olika delar av världen ger belägg för att resurser som avsatts i utbildningsbudgeten ofta fastnar på vägen, att lärare ibland inte är på plats på grund av att lönen är så låg att de måste ha ett annat yrke, och att de inte alltid undervisar när de faktiskt är på plats. Utvecklingsekonomen Lant Pritchett visar i ett smått alarmerande kapitel att utbildningsresultaten på många håll har försämrats, vilket inte bara beror på pandemin utan gäller i ett längre perspektiv på flera decennier. Han menar också att det inte primärt är en fråga om pengar utan om utbildningens kvalitet – ett budskap som inte bara gäller låginkomstländer.

Politikens centrala roll för ett lands utveckling erkänns som sagt i den nya plattformen, och då i positiv mening. De ovan nämnda forskarna Tim Besley och Torsten Persson sammanfattar i sitt bidrag i antologin sin egen och andras forskning kring samspelet mellan politik, ekonomi och allmän samhällsutveckling. Den politiska dimensionen gäller både graden av demokrati och graden av maktdelning. I ett demokratiskt system ska medborgana ha möjlighet att utmana de styrande i öppna och rättvisa val. Men mellan valen ska makten dessutom utövas i ordnade former, med en delning av makten mellan lagstiftande församling, regering och oberoende domstolar. Kontrollmekanismer − checks and balances − är centrala i det avseendet. 

Men demokrati och maktdelning är av begränsat värde om staten inte förmår realisera de politiska intentionerna. Den förmågan mäter författarna i tre avseenden: förmågan att uppbära beslutad inkomstskatt, rättskipningens kapacitet och förmågan att vidmakthålla centrala funktioner som infrastruktur och utbildningsväsen. Med den måttstocken faller världens stater naturligt in i tre huvudgrupper: allmännyttiga, auktoritära och svaga. När den politiska dimensionen kopplas till ekonomi och upplevd välfärd träder en inte helt oväntad bild fram. De allmännyttiga staterna lyckas bäst med både ekonomi och välfärd, de svaga sämst, medan de auktoritära staterna, där de offentliga systemen utnyttjas för att gynna det styrande skiktet, placerar sig i mitten. 

En nyhet i förhållande till Washington consensus är att ­Besley och Persson betraktar det liberala samhällets rättig­heter som ett egenvärde. Tidigare – och måhända fortfarande hos många ekonomer – ansågs sådana rättigheter bara ha ett instrumentellt värde, det vill säga att de är berättigade i den mån de är gynnsamma för den ekonomiska tillväxten. Det instrumentella värdet är dock en smula osäkert; under perioden 1989–2018 hade de auktoritära staterna en något högre tillväxttakt i BNP än demokratierna. Å andra sidan var spridningen inom den auktoritära gruppen mycket större, så en måttligt riskbenägen människa torde föredra att leva i en demokrati även om hon bara ser till ekonomin.

Det finns två invändningar mot Besleys och Perssons analys. Den första gäller deras fokus på förekomsten av öppna val och restriktioner på maktutövningen. Statsvetenskaplig forskning, bland annat vid Quality of Government-institutet vid Göteborgs universitet, har visat att medborgarnas syn på det politiska systemets legitimitet snarare styrs av hur väl den förvaltning de möter i vardagslivet fungerar. I en studie av 72 länder som täckte mer än 80 procent av jordens befolkning fann exempelvis Bruce Gilley, professor i statsvetenskap vid Portland State University, att de offentliga institutionernas kvalitet är väsentligt viktigare för politikens legitimitet än faktorer som demokratiska rättigheter och ökad välfärd (International Political Science Review 27:1, 2006).

Den andra invändningen gäller USA, ett land som har legat i framkant av den ekonomiska och politiska utvecklingen sedan det frigjorde sig från den brittiska överhögheten för 250 år sedan. Den amerikanska konstitutionen är ett läroboksexempel på Montesquieus maktdelningsprincip. Oberoende av partifärg har den politiska makten vårdat sig om marknadsekonomin genom att skydda äganderätten från politiska ingrepp. Ändå ser vi nu att samhällsutvecklingen går i fascistisk riktning, en tendens som har varit synlig länge men som slagit ut i full blom under Donald Trumps andra mandatperiod. En avgörande fråga i dag är snarast hur det politiska systemet ska skyddas mot marknadens mäktigaste aktörer, som har en allt annat än demokratisk agenda.

Besley och Persson verkar dock blinda för denna utveckling. För dem handlar styrningsproblemet fortfarande om att vårda marknadsekonomins sköra planta. Att marknaden i sig kan hota det liberala samhället finns inte ens på kartan. Vi lär få vänta ännu en mansålder innan analysen av den risken blir en del av ekonomkårens konsensus.