Vad byråkratin gör och varför

För drygt tio år sedan hävdade den amerikanske antropologen David Graebers, i sin politiska uppgörelse med onödig administration i The Utopia of Rules (2015), att byråkrati sällan diskuterades. Det påståendet stämmer inte längre. Åtminstone inte i Sverige. De senaste åren har präglats av högljudd och konkret kritik från välfärdens professioner kring den ökade administrativa bördan inom deras fält. 

Nu för tiden verkar det därför vara populärt att tycka illa om administration. Läkarförbundets rapport Tid till vård ger vård i tid (2019) lyfter hur dåliga IT-system och »patientlogistik« gör att läkare lägger i snitt en hel arbetsdag i veckan på administration. Och i Vårdförbundets rapport Den dumma digitaliseringen (2025) vittnar sjuksköterskor om hur arbetsdagarna till stor del består av timmar framför datorn som ägnas åt allt från inloggningar och anteckningar till schemahantering, tidrapportering och registerarbete i stället för faktisk vård och möten med patienter. 

Flera rapporter pekar även på stress till följd av administrativ belastning bland lärare och rektorer. Som ett svar på denna negativa utveckling lanserade Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) under hösten 2025 rapporten Antikrångel – Välfärden med kärnuppdraget i fokus, där man presenterar flera åtgärdsförslag inom området. Samma höst aviserade regeringen en nationell digital infrastruktur för att minska IT-krångel och administrativ belastning inom vården, en satsning på närmare 700 miljoner kronor under 2027–28.

I år utkom även boken Administrationssamhällets expansion av Anders Ivarsson Westerberg, Daniel Castillo och Anders Forssell. Med detta verk vill författarna hjälpa oss att förstå samtidens problem med administration. De vill förklara varför administrationen växer och lägga en grund för en sammanhållen teori om administration. Tillsammans representerar de ämnena offentlig förvaltning, sociologi och företagsekonomi, och fångar således bredden och djupet i administrationsfenomenet. Boken rör sig hemtamt mellan teori, forskningsöversikt och mer argumenterande partier. 

För den som vill botanisera bland och förstå administrationens artrikedom erbjuder författarna en bred och relevant grund. De förklarar varför administrationen uppstår och vad den gör i organisationer. Författarna definierar administration som syftande till att bland annat stödja en kontinuerlig och samordnad verksamhet, samt att redovisa, försvara och motivera det organisationen gör gentemot omgivningen. Att på olika sätt bearbeta, sammanställa och förmedla information blir på så vis centralt för vad administration handlar om i praktiken.

De delar vidare upp administrationen i flera olika typer. Den första och kanske viktigaste är ärendeadministration i kärnverksamheten, som handlar om journalföring, betyg, omdömen, beslut och dokumentation av åtgärder. Den andra är organiserande administration, som kan innefatta planering, scheman, samordning, möten och arbetsfördelning. Dessa två typer är internt orienterade.

Sedan har vi de externt orienterade administrationstyperna. Kategorin informationsadministration avser exempelvis allt från att informera om öppettider och tjänster till att producera och kommunicera resultat, statistik och andra underlag. Denna kategori innefattar dock administration med alltför många olika former och syften. Här sammanblandas till exempel den grundläggande kommunikation som sker i olika steg mellan kärnverksamheten inom offentlig sektor och invånarna – inte minst via förmedling av myndighetsbeslut – med så pass abstrakt information som statistik över exempelvis koldioxidutsläpp eller antal fastighetsmäklare i Sverige. Detta riskerar att blanda ihop äpplen med päron, och som analytisk kategori blir den därför alltför trubbig. Då är kategorin prestationsbaserad administration, vars funktion är att hantera de krav som riktas mot organisationer i syfte att kontrollera kvalitet, utfall och systematiskt förbättringsarbete, desto mer träffsäker och viktig i sammanhanget. Denna typ av administration kan innefatta allt från standarder, uppföljning, kvalitetsarbete, hållbarhetsredovisning och olika former av revisioner och granskningar. Det är också inom denna kategori författarnas kritik mot den ineffektiva och onödiga administrationen framkommer tydligast.

Det innebär att kraven på dokumentation och uppföljning sammantaget blir viktigare än att forskare får forska, att lärare får lära ut eller att sjuksköterskor får utföra praktiska vårduppgifter.

Vad är det då för administration som de menar borde minska? Resurserna i offentlig sektor är ändliga, därför menar författarna att verksamheter behöver fokusera på sitt kärnuppdrag snarare än den onödiga administration som exempelvis den prestationsbaserade administrationen kan ge upphov till. Vissa administrativa former skapar dessutom undanträngningseffekter. Det innebär att kraven på dokumentation och uppföljning sammantaget blir viktigare än att forskare får forska, att lärare får lära ut eller att sjuksköterskor får utföra praktiska vårduppgifter. Här träffar boken helt rätt genom att peka på problemen som uppstår när det blir viktigare att dokumentera, styra och granska än att faktiskt utföra arbetet. Informations- och prestationsadministration har, som författarna skriver, »tagit sig in i ärendeadministrationen, vilket gör att arbetet till viss del förändras och blir mer administrativt betungande«. En möjlig konsekvens av dessa problem är att den ökande administrationen kan göra så att medborgarna inte får rätt hjälp och service, vilket skadar den offentliga sektorns legitimitet och därmed utgör ett demokratiproblem.

Frågan om hur och varför vi ska minska administration blir på så vis både komplex och normativ. I min läsning av boken omfattar begreppet administration åtminstone tre dimensioner av vår samhälleliga tillvaro. Det rör sig för det första om till synes banala och vardagliga praktiska handlingar – administrationen skapas genom musklick, wordmallar och möten. Men administrativt arbete är också en moralisk handling som ger rättigheter och innebär skyldigheter, och som handlar om maktutövande.

För det tredje utgör administrationen en existentiell förutsättning för att det moderna samhället över huvud taget ska fungera. Utan den skulle vi inte ha något fungerande skatteväsende, inga domstolar, inga register som håller ordning på vem som får köra bil eller inneha vapen. 

Förvaltningen är statens handling i praktiken. Som Woodrow Wilson kärnfullt uttryckte det i sin klassiska artikel »The Study of Administration« (1887): »[a]dministration is the most obvious part of government; it is government in action; it is the executive, the operative, the most visible side of government, and is of course as old as government itself.« Wilsons artikel är för övrigt en klassiker i ämnet offentlig förvaltning ur ett historiskt perspektiv, som boken, trots sitt grundläggande teorianspråk, inte förankrar sig i.

Olika typer av kommunikationsteknologier har samvarierat över tid och har skapat olika former av administration, inte minst för att vi över huvud taget ska kunna hantera den störtflod av information som vi ständigt översköljs av i dagens samhälle. I Administrationssamhällets expansion utvecklas dock inte någon mer sammanhållen kommentar om informationssamhällets tillväxt och dess administrativa konsekvenser.

I vår digitaliserade tid möjliggör en administrativ miljö även ständig uppföljning och kontroll. Tillsammans med en strävan att vara effektiv får detta oundvikligen en del sociala konsekvenser för de som arbetar inom offentlig sektor. Detta belyses i ett träffsäkert avsnitt om olika »tjänstemannatyper«. Här återfinns den flitiga, den pragmatiska och den ängsliga byråkraten, där den senare ständigt tycks oroa sig för och vill kontrollera och säkerställa »att man har gjort rätt« – vilket i sin tur kan bli administrationsdrivande.

Här återfinns den flitiga, den pragmatiska och den ängsliga byråkraten, där den senare ständigt tycks oroa sig för och vill kontrollera och säkerställa ›att man har gjort rätt‹ – vilket i sin tur kan bli administrationsdrivande.

Bokens breda användning av begreppet administration, där det växelvis används för att beskriva, analysera och kritisera fenomenet, fungerar i regel. Men här uppstår samtidigt en potentiellt knepig glidning mellan olika relevanta begrepp, där förvaltning exempelvis kan uppfattas som något legitimt och nödvändigt, medan byråkrati i regel är ett skällsord. Administration hamnar någonstans mitt emellan och kan fyllas med både neutrala och negativa betydelser. Det gäller att hålla tungan rätt i mun. När vi med urskiljning växlar mellan dessa tre ord kan det bli lättare att ringa in vad som är »onödigt« eller en »belastning«, och jag menar att när boken använder begreppet administration på olika sätt är det i praktiken också en kritik av vissa former av förvaltning. Men att mer exakt avgöra när förvaltningen blir för »administrativ« eller när den numera utgör ett viktigt »business as usual« för att hantera samhället i sin nuvarande form, är ingen enkel sak. Det kan därför vara en intressant övning att byta ut ordet administration mot förvaltning för att djupare fundera över vad – och i vilka sammanhang – administration kan anses onödig eller inte. Man kan på så vis kanske få fler nyanserade perspektiv på administrationens – även den prestationsbaserade – nytta och syfte.  

Författarnas förklaring till administrationens expansion är därför belysande och viktig. De kopplar expansionen till reformer och krav som vuxit fram under flera decennier. De lyfter särskilt fram de förvaltningspolitiska förändringarna från 1980-talet och början av 1990-talet, vilka innebar en decentralisering, mer självbestämmande i offentliga organisationer och ett allt större behov av egen administrativ kapacitet. Parallellt växte en flora av nya krav fram, så som mål- och resultatstyrning, nya budgetprocesser, arbetsmiljökrav, jämställdhet, hållbarhet, integration och folkhälsa. Administration skapas alltså inte bara inuti organisationer, utan också genom behovet hos dessa organisationer av att visa på sin egen relevans, efterleva styrsignaler och leva upp till omgivningens förväntningar. Dessa krav kräver tolkning, dokumentation, uppföljning och intern implementering, och dessa processer materialiseras i sin tur ofta i IT-system. Organisationer bygger upp vad författarna kallar en kravhanteringskapacitet, med funktioner inom HR, ekonomi, kvalitet, hållbarhet, kommunikation och även digitalisering. 

En särskild styrka hos boken är att den hjälper läsaren att förstå och ringa in de processer som gör att administration byggs på lager för lager, och den gör det med en tydlighet som är ovanlig i en samtid där administration lätt blir ett samlingsbegrepp för allt man ogillar politiskt eller i sin yrkesvardag. Boken erbjuder också ett språk för att skilja mellan administration som möjliggör kärnverksamhet och administration som konkurrerar ut den. Detta är en viktig distinktion och min administrationsblick kommer för lång tid framöver att vara grundad i bokens administrationsteori. 

Administrationssamhällets expansion hjälper även läsaren att urskilja och fundera vidare kring två centrala problem. Det första är den empiriska dimensionen. Författarna noterar själva att ingen ännu har besvarat frågan om i vilken grad administrationen faktiskt ökat, eller hur ökningen ser ut i olika delar av offentlig sektor. Författarna menar att svensk och skandinavisk forskning ofta har varit stark när det kommer till begrepp och teori, men de kritiska och empiriska exemplen tenderar att komma främst från välfärdens professioner, särskilt sjukvården. Det är begripligt, men det gör att stora delar av offentlig sektor hamnar i skymundan. 

En särskild styrka hos boken är att den hjälper läsaren att förstå och ringa in de processer som gör att administration byggs på lager för lager, och den gör det med en tydlighet som är ovanlig i en samtid där administration lätt blir ett samlingsbegrepp för allt man ogillar politiskt eller i sin yrkesvardag.

Hur påverkas kärnverksamhetsadministrationen i kommunernas övriga verksamheter? Hur påverkas handläggare och utredare i kärnverksamheten på statliga myndigheter av vår tids administrativa logik, och vilka administrativa krav tränger undan vad i detta sammanhang? Boken hade vunnit på fler nedslag i sådana miljöer. Samtidigt är detta välgrundade motiveringar för framtida forskning.

Det andra problemet är kopplingen till digitaliseringen. Kritiken mot administration i dag är i praktiken ofta en kritik mot IT-system, inloggningar, registerlogiker och informationsflöden som ibland vuxit fram utan helhetsdesign och pragmatisk förståelse för lagar och regler. Ändå framstår digitaliseringen i boken snarare som en bakgrundsvariabel än en integrerad del av administrationssamhällets logik. 

Om administrationssamhället expanderar genom krav behöver vi också förstå hur kraven blir teknik och, för all del, hur krav tolkas och bemöts genom olika, mer eller mindre genomtänkta förväntningar på teknik. Det kan handla om hur system byggs för uppföljning och kontroll, och hur nya datakrav skapar nya registreringssteg i ärendehanteringen, eller hur flera parallella digitala »stöd« i praktiken kan innebära ytterligare onödigt administrativt arbete i kärnverksamheten. Detta känner författarna förvisso väl till – och allt kan naturligtvis inte få plats i en bok.

Boken är utgiven på förlaget Studentlitteratur och med sitt pedagogiska upplägg och omfattande forskningsgenomgång är den utformad som först och främst kursbok för studenter. I praktiken är den dock mycket mer än så och förtjänar att läsas av en vidare krets av såväl forskare som praktiker. Den utgör ett viktigt teoretiskt forskningsbidrag, ett nyanserat debattinlägg och blir i praktiken en kritisk vägledning för samtida ledare. Samtidigt gör kursboksformens längre utläggningar om begrepp och tidigare forskning att den kanske inte hittar fram till den publik som behöver läsa den: chefer inom offentlig sektor.

Administrationssamhällets expansion är en betydelsefull bok som kommer i rätt tid. Den gör något som debatt och forskning ofta missar. Den skiljer mellan olika sorters administration, visar hur den vuxit fram och hur expansionen hänger ihop med reformer, krav och organisationsbyggande. Men den stora frågan återstår alltjämt att besvara: hur kan vi tillgodose samhällets existentiella behov av administration utan att skapa mer onödig administration?